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熟知特点和优势 科学设置评分因素

作者:龚云峰 发布于:2013-05-13 10:48:00 来源:政府采购信息报

  如何用好三种评标方法专题(上)

  编者按 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(以下简称《十八号令》)规定了政府采购货物和服务招标采购的评标方法分别为最低评标价法综合评分法和性价比法。但从近年来各采购代理机构组织的采购情况来看,用得最多的还是最低评标价法综合评分法(其中,综合评分法占了更大的比例),而性价比法却用得少之又少。在《<政府采购法>实施条例(征求意见稿)》中,则只保留最低评标价法和综合评分法作为政府采购招标的评标方法。

  《十八号令》中规定的三种评标方法各自的优势到底在哪里?具体应用中又有哪些技巧?近日,《政府采购信息报》编辑向具有10余年丰富实战经验的江苏省政府采购中心副主任龚云峰发送了约稿函。龚云峰通过广泛的调研以及认真的梳理后,对三种评标方法进行了深入的比较分析。现刊载如下,希望能对您使用三种评标方法有所帮助。

  建议改最低评标价法为最低报价法

  建议将最低评标价法修改为最低报价法,并将最低报价法定义为:"是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法,即在全部满足招标文件实质性要求的前提下,依据统一的评审因素对报价进行评审,以经评审后最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。"

  《十八号令》第五十一条规定:最低评标价法是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法,即在全部满足招标文件实质性要求前提下,依据统一的价格要素评定最低报价,以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。

  关于最低报价的投标人作为中标人的做法,国际规则中有相近表述,《世界贸易组织政府采购协议(2007年版)》(以下称《采购协议》)第十五条表述为"应将合同授予符合在价格是惟一评标标准的情况下,报价最低的投标供应商",《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》(以下称《示范法》)第三十四条表述为"中选的投标应为:投标价格最低的投标,但须计及根据本款(d)项适用的任何优惠幅度",《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》(以下称《采购指南》)第2.49条表述为"合同应该授予具有最低评标价的投标,而不一定是报价最低的投标"。

  看来,最低报价与最低评标价是两个完全不同的概念。在《采购指南》中,有对最低评标价有较完整的表述:"除价格因素之外,招标文件还应明确评标中需考虑的其他有关因素以及运用这些因素来确定最低评标价投标的方法。对于货物和设备,评标时可考虑的其他有关因素包括:付款时间表、交货期、运营成本、设备的效率和兼容性、零备件和服务的可获得性以及相关的培训、安全和环境效益。除价格以外,用以确定最低评标价投标的因素应在实际可能的范围内尽量货币化,或在招标文件的评标条款中给出相应的权重。"从其表述上看,最低评标价法其实是一种非常复杂的评标方法,不仅需要考虑除价格以外其他的评标因素,而且需要将这些因素尽量货币化,在此基础上,对供应商的投标报价进行调整,得出最终可用于评标的价格,即评标价,评标价最低的供应商将获得合同。尽管在《十八号令》中,办法制定者试图也将最低评标价法定义成近似于《采购指南》中的表述,但最终未能成功,其定义还是更接近于最低报价法,即"以提出最低报价的投标人作为中标人"。

  出现这种情况的原因有两个:一是与其适用范围相关。《十八号令》规定:最低评标价法适用于标准定制商品及通用服务项目。既然是标准定制商品或通用服务项目,在考虑评标因素时就不可能太复杂,只需关注报价即可。二是与其自身定位相关。如果将最低评标价法再定位成一种复杂的评标方法,政府采购的三种评标方法就比较雷同,缺乏各自的定位,因此,最低评标价法的定位一定是一种相对简单易操作的评标方法。

  但目前最低评标价法的定义表述不准确,笔者建议,在制订《政府采购法实施条例》时,直接将最低评标价法修改为最低报价法,再在修订《十八号令》时,将最低报价法定义为:"是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法,即在全部满足招标文件实质性要求的前提下,依据统一的评审因素对报价进行评审,以经评审后最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。" 即更接近于《示范法》中的表述。未采用《采购协议》中的表述,是因为我国的政府采购并不是以价格为惟一评标标准。为了保证本文与《十八号令》规定的一致性,下文中仍将统称为最低评标价法。

  根据目前政府采购颁布的相关规定,已经明确的最低评标价法中需要考虑的评审因素有:节能清单中所列的优先采购的节能产品;环境标志产品;对小型和微型企业,给予6%~10%的价格扣除;联合协议中约定,小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的,可给予联合体2%~3%的价格扣除。

  注:(d)在采购条例许可的情况下,并经____(由颁布国指定的一个审批机关)批准后,在评审和比较投标书时,采购实体对于由国内承包商承办工程的投标,或拟在国内制造货物的投标,或由国内供应商提供服务的投标,可给予一个优惠幅度。此种优惠幅度应按照采购条例计算,并载入采购过程记录之中。

  性价比法 价格不作为评分因素

  《十八号令》第五十三条规定:性价比法,是指按照要求对投标文件进行评审后,计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素(包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等)的汇总得分,并除以该投标人的投标报价,以商数(评标总得分)最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。

  从定义上来看,性价比法与综合评分法看起来很相近,除价格因素不再作为评分因素外,而其他的评分因素与综合评分法完全相同,可能就因为这个原因,有些专家认为性价比法没有单独存在的必要,因此在《政府采购法实施条例(征求意见稿)》中,删除了该评标办法。但仔细分析性价比法,发现价格因素不再作为评分因素,而是作为了其他评分因素的汇总得分的除数,这一变化,其实就决定了其存在的价值。

  笔者认为,最能体现物有所值理念的评标方法,就是性价比法。通过性价比法,既不鼓励很多采购人反对的低价者中标,也不支持供应商和社会各界反对的高价者中标,其追求的结果是各项评分因素的汇总得分,除以该投标人的投标报价,商数最大者中标,此结果意味着采购人的每单位货币支出获得的收益最大。因此,能够让多数政府采购当事人都比较满意。

  很少使用性价比法的原因分析

  为什么当前招标采购中,招标采购单位很少使用性价比法呢?笔者认为,主要原因有:一是许多招标采购单位认为性价比法和综合评分法没什么区别,综合评分法完全可以替代性价比法,没必要再使用性价比法;二是有些招标采购单位对性价比法没有研究,在实际招标采购时不知道如何运用,为了不犯错误,有时也不敢用;三是一些采购人更希望贴近采购预算把钱花完,不接受价格低、性价比高的产品,不愿采用性价比法。

  制作招标文件时的具体步骤

  招标采购单位如果对综合评分法比较熟悉,运用性价比法也就不会太难。在采用性价比法进行评标的项目中,制订招标文件时,具体步骤如下:

  步骤一,告之供应商本次招标采用的评标办法是性价比法。

  步骤二,将《十八号令》第五十三条关于性价比法的定义复制到招标文件中,并列明计算公式。

  步骤三,确定需纳入评分的各项因素,包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等。

  步骤四,明确各项评分因素所对应的分值。目前大多招标文件已将各评分因素简化成百分制,其实《十八号令》中并未规定综合评分法和性价比法中的评分因素汇总得分一定是一百分,因此,对于评分因素的汇总得分可以根据项目的需要设定一定的分值,只要分值之间的比例相对合理即可。

  需要注意的是,综合评分法中设定各评分因素的注意事项,在性价比法中同样适用。

  性价比法的具体评审步骤

  采用性价比法时,评委在具体评审时,评审步骤如下:

  步骤一、初审。由评委对投标人所递交的投标文件进行资格性检查和符合性检查。

  步骤二、澄清。评委对投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容,可以采用书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者纠正。

  步骤三、评分。评委按照招标文件中明确的评分因素和标准,对合格投标人进行评分。

  步骤四、比较。评委将每个合格投标人的最终得分除以其投标报价,得出商数。根据《十八号令》中性价比法的计算公式,各投标人的评标总得分=B /N, B=F1×A1+F2×A2+……+Fn×An,其中:F1、F2……Fn分别为除价格因素以外的其他各项评分因素的汇总得分;A1、A2、……An 分别为除价格因素以外的其他各项评分因素所占的权重(A1+A2+……+An=1)。

  步骤五、推荐中标候选人。评委按商数得分由高到低的顺序排列,向招标采购单位推荐中标候选人。商数得分相同的,按投标报价由低到高顺序排列。商数得分且投标报价相同的,按技术指标优劣顺序排列。

  采用性价比法应注意的事项

  由于采用性价比法时,各投标人的评标总得分=各投标人综合得分/投标报价,可能会出现投标人的综合得分较低,其投标报价极低,最终评标总得分相对较高而获得中标资格,但其技术性能可能不能满足采购人实际需求的情形。因此,在采用性价比法时,必须对项目要求的技术性能设定一定的底线,即将一些技术参数设定为实质性要求,只有满足这些实质性要求的投标人,才能作为合格投标人参加进一步的详细评审。这一特性也决定了性价比法更适用于能够以明确的技术标准区分产品不同档次的采购项目。

  综合评分法重点关注评分因素

  《十八号令》第五十二条规定:综合评分法,是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下,按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后,以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。同时,明确规定了综合评分的主要因素是:价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度,以及相应的比重或者权值等。并要求上述因素应当在招标文件中事先规定。

  综合评分法应分客观分和主观分

  针对综合评分法定义中所涉及的评分因素,笔者认为,根据评标委员会在评审时的评审权限不同,可以将综合评分的主要因素所对应的比重或者权值分为客观分和主观分两大类。

  客观分是指评委在评审时没有自由裁量权的评分因素所对应的分值。在《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔2012〕69号)中要求:对供应商的价格分等客观评分项的评分应当一致。即明确了对于客观分,评委没有自由裁量权,统一的评分标准,统一的认定尺度,统一的得分结果。

  在《十八号令》所明确的评分因素中,价格分应当属于客观分,并规定采用综合评分法的,货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之三十至百分之六十;服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之十至百分之三十。

  为了加强价格评审管理,规范评审行为,财政部印发了《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》,统一了价格分评审方法,规定综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算:

  投标报价得分=(评标基准价/投标报价)×价格权值×100

  各供应商只要通过了资格性和符合性检查,其相应的投标报价得分即可计算出,不需评委再对该项因素评分,因此价格属于客观分的范畴。

  在实际采购中,笔者曾遇到投标报价得分并不是由单一的价格项组成,而是由多个价格项共同构成,这种情形较多地出现在招标时无法确定采购数量,且采购品种不止一个,只能要求供应商对每个品种报单价,中标后按照每个品种的实际采购数量×中标单价执行的项目。此时设定的价格分值占总分值的比重还是应当符合《十八号令》的规定,即货物类项目30%~60%,服务类项目10%~30%,但在计算投标报价得分时,应当对投标报价得分=(评标基准价/投标报价)×价格权值×100这一公式做小的调整:

  投标报价得分= ∑Pmin/P×A×100。其中:Pmin为各价格分项的评标基准价,P为各价格分项的投标报价;A为各价格分项的价格权重,∑A应在相应类别的权重范围内。

  例:某单位购买一批没有固定数量的纸张,纸张品种分别有16K书写纸、A4双胶纸、A3双胶纸,项目采用综合评分法,价格分占30分,其中每个品种价格权重如下表:

  每个投标人的投标报价得分= P1min/ P1×10%×100+ P2min/ P2×15%×100+ P3min/ P3×5%×100。其中:P1为各投标人16K书写纸的投标报价;P2为各投标人A4双胶纸的投标报价;P3为各投标人A3双胶纸的投标报价。

  主观分是指评委在评审时有一定自由裁量权的评分因素所对应的分值。除价格之外,其他评分因素既可以作为客观分,也可以作为主观分,关键是看评分标准中是否给评委留有自由裁量权。例如在设定技术指标因素的分值时,如果对技术指标予以细化,不同的技术指标对应了不同的具体分值,这些分值就属于客观分;如果技术指标没有细化,仅分成了若干档次,不同的档次对应的分值有一定的区间,如4~8分,这些分值则属于主观分。相同的评分因素,如技术、业绩等,在同一份招标文件的评分标准中,可能既有客观分,也有主观分。

  由于主观分是由评委根据招标文件评标办法中的评分标准,在规定的分值范围内进行主观打分,各投标人得分的裁量权完全在于评委。为了防止评委滥用自由裁量权,在设定评分标准时,应适度控制主观分的分值,但也不能完全取消主观分,否则无法发挥评委的主观能动性。客观分是对投标人及其投标文件的客观、公正的认定,主观分是评标委员会对投标人及其投标文件主观、综合的评价。客观分应在评分因素中起到主导性的作用,主观分应对客观分起到补充和修正的作用。

  设定评分因素应重点注意的事项

  一是投标人的资格条件不得列为评分因素。这种情形通常会以以下方式出现:在设定投标人资格条件时设置了较低的门槛,如果投标人资格条件高于此门槛时,则给予一定的加分。例如,在资格条件中要求供应商必须有某某乙级以上的资质,在评分标准中又规定,如果供应商是某某甲级资质,则可以加2分。这种做法违反了《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》精神。

  二是不得将注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件作为评分因素。为了促进中小企业发展,《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第三条规定:任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场,政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。将规模条件作为资格条件,就是差别待遇,而作为评分因素,笔者认为,就是歧视待遇。

  三是建议不要将特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分因素。《政府采购法》第二十二条规定:采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。具体什么条件属于不合理的条件,《政府采购法》和《十八号令》虽未作出明确的规定,但《招标投标法实施条例》第三十二条第(三)项规定:依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件,属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。同时,该条例第八十四条规定:政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的,从其规定。在政府采购未明确规定什么条件属于不合理的条件的情况下,应当按照《招标投标法实施条例》的有关规定执行。

  四是积极落实政策功能。应当将节能清单中所列的优先采购的节能产品、环境标志产品作为评分因素;对小型和微型企业,在评审时应当按规定给予一定的价格扣除。

  如何判断评分因素设定不合理

  由于综合评分法价格分占一定的分值,因此,可根据投标人可能给出的投标报价,计算出每单位分值对报价的影响,如某项评分因素设定的分值过大,远超出其对报价的影响,则可认定为设置不合理。例如,招标文件中价格因素的分值占30分,设定的业绩因素的分值为15分,而该项目预计供应商投标报价的合理区间在100万~150万元之间,假定甲供应商的报价最低为100万元,其价格得分为30分,而报价150万元的乙供应商的价格得分则为20分,可以大致计算出每一分对报价的影响是5万元,假定除价格和业绩外,其他评分因素甲乙两家供应商都相同,如果甲供应商没有业绩,而乙供应商的业绩可以得15分,则甲供应商的价格+业绩的得分为30分,而乙供应商的价格+业绩的得分为35分,在正常合理报价的基础上,甲供应商没有机会中标,除非其再降价25万元,即5万元/分×5分,此时甲供应商的价格+业绩的得分还是30分,乙供应商的价格+业绩的得分降为30分,但此时甲乙供应商的报价相差了75万元,意味着采购人支出了75万元去购买乙供应商的业绩。这种分值的设定即为不合理。

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