现行政府采购对供应商的救济渠道有两个。一个是信访，受理部门为纪检监察或财政部门内设法制机构。另一个渠道为行政救济，包括两个层次：第一层次是澄清、质疑，对象为代理机构、采购人；第二层次是投诉、行政复议、行政诉讼，对象为财政部门（具体分工又细分为财政部门内设的政府采购监管机构和法制机构）和法院。本文所称政府采购争议案件的审理是指第二类情形。

　　由于目前政府采购相关法律法规尚未完善，规定过于抽象、笼统，亟待细化，对财政部门内设法制机构如何参与审理政府采购争议案件没有明确规定，导致在实际工作中认识不统一、操作模式各不相同。此外，在供应商投诉资格认定、防范供应商滥用诉权等方面，也存在值得探讨的问题。本文试图从学理、法理和实证方面对上述问题作较为系统的梳理和探究，供读者参考。

　　财政法制机构如何介入争议案件审理

　　法制机构是否介入争议案件审理

　　目前，政府采购相关法律法规仅对财政部门处理政府采购争议进行必要的规制，但未对财政内部相关机构职责分工予以明确界定。

　　在此情况下，各地做法不一，有的以"红头文件"形式规定财政机关内部操作规程，明确财政机关政府采购监管机构和法制机构职责分工；也有的虽没有制定财政内部机构操作规程，但在实际运作中也须经法制机构审查；但大多数地方则不须法制机构审查，这一情况在行政级次低的财政部门尤其是省以下财政部门尤为普遍，因其未单独设立法制机构、法律专业人员配备不到位。

　　对于财政法制机构是否应介入政府采购争议案件审理，有两种不同的视角或理解。

　　一种认为，从财政部门法制机构设置现状和人员配备来讲，省以下市县财政部门大多数未单独设置专门法制机构，财政部门缺乏熟悉政府采购专业的法律人才，即使是通过政府购买服务聘请专门法律顾问，也难聘请到既熟悉政府采购理论、法律，又熟悉政府采购实践，精通政府采购活动规律的法律专才。因此，在法无明文规定的情况下，为了提高行政效能，法制机构不须介入政府采购争议案件，待出现行政复议和行政诉讼后再聘请经验丰富的律师代理行政复议和行政诉讼申辩即可。

　　另一种意见认为，政府采购介于政府与市场之间，需要通过法律来规范采购行为，维护政府采购秩序和公平正义，聘请律师或由法制机构作为相对独立的第三方对政府采购争议案件处理进行审理，是必要的，是维护政府采购制度公信力的要求。

　　如采纳第一种意见，则后续问题无需再探讨。如采纳第二种意见，则探析后续问题就具有很重要的现实意义。笔者认为，在强调政府法治的大背景下，采纳第二种意见是适宜的。

　　程序性审查还是全面审理

　　法制机构介入政府采购争议案件，是进行程序性审查，还是对程序和实体进行全面审理？实践中，一些法制机构介入政府采购争议案件处理仅就处理的程序即处理决定的格式、组织质询、质证会的组织形式和书面调查的合法合规性等进行审查，并未就违法违规行为、事实依据、适用法律法规条款正确与否进行实体性审查。产生这种情况的原因，一是基于对政府采购监管机构的信任，二是限于法制机构的人手不足。

　　笔者认为，程序合法性审查固然重要，但实体性审查也不能忽视。就目前政府采购工作现状而言，程序相对规范，但具体操作过程中漏洞、不规范行为并不少见，加强对政府采购全程实质性的监督审查，是实现政府采购"三公一诚"的目标、原则和提高社会各界对政府采购的认同度的现实要求。

　　审查投诉事项还是全过程

　　法制机构对政府采购争议案件的审查，是仅就投诉事项审查，还是应就采购文件、采购过程、采购结果全过程审查？

　　一种意见认为，应就供应商投诉事项逐项一一对应进行审查，即所谓的就事论事。此做法可集中精力、针对性强、工作效率高，但缺陷是缺乏系统性、科学性、完整性，不利于总结完善提高。

　　另一种意见认为，政府采购是一项系统工程，涉及面广、政策性强，"人"与"事"交织在一起，难以人为分割，应全过程审理。《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第七条明确规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标或成交结果使自己的合法权益受到损害的，在经过质疑程序后，可向财政部门提起投诉。采购文件、采购过程、中标或成交结果构成一个整体，一般而言，供应商质疑和投诉事项均与上述三项内容相关，难以截然分离。因此，审理中应充分理解申请人诉求背后的实体利益，尽力解决申请人的合理诉求，为此应就采购文件、采购过程、采购结果进行认真、系统核查和审理，按照自由、平等、公正、法制的要求确立政府采购争议案件的基本价值取向，让合法供应商在每个争议案件中都能受到公平对待。在争议审理中，更重要的是通过对政府采购争议案件的普遍性问题进行梳理，从中发现基础性、制度性问题，并分类予以规范解决。

　　界定投诉资格 规范诉权使用

　　如何认定供应商投诉资格

　　《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十条规定："投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商。"因此，界定供应商投诉资格十分重要。目前，尚没有政府采购的相关法律法规对"参与所投诉政府采购活动的供应商"作出明确界定，而政府采购供应商、代理机构、采购人、财政部门从不同角度出发，有各自不同的理解和认识，极不利于维护政府采购活动的规范，此问题亟待厘清。

　　笔者所在地区曾发生这样一起案件：供应商因已缴纳投标保证金，但因银行系统原因导致投诉人投标保证金未能在招标文件要求时间到账，结果资格审查不合格被判为无效投标，供应商不服下一级财政部门处理决定而申请行政复议案例。本案件中，申请人所在的公司的投标保证金没有在规定时间之前到账，但招标采购单位仍然接受了投诉人的投标文件。根据评标报告及相关记录显示，投诉人的投标文件经过了开标，已经进入评标阶段。对该供应商是否具备投诉资格，有两种不同意见。

　　一种意见认为，供应商购买了招标文件，交纳了投标保证金，递交了投标书，并且已经进入评委评标阶段，这些都是采购过程中的环节，供应商与采购项目已经发生实质性的联系。按照《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第七条的规定："供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向财政部门提起投诉。"严格地讲，只要参加政府采购其中一个环节活动，就可以认定为政府采购活动人，何况该供应商已经参与了如此多的采购环节，当然应该是参与所投诉政府采购活动的供应商，有该项目投诉资格。

　　另一种意见认为（实践中，很多政府采购监管机构是如此认为或认定的），招标文件规定了递交投标保证金并确保到账的截止时间，申请人递交的投标保证金未在招标文件规定的时间内确保到账，按照《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部第18号令）第三十六条"投标人投标时，应当按招标文件要求交纳投标保证金"，第五十四条"评标应当遵循下列工作程序：（一）投标文件初审。对投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格"，以及第五十六条"应交未交投标保证金的"规定，供应商不具备投标资格。依据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十条，申请人不具备提起投诉资格。

　　不同的认定，当然带有不同的结果，这涉及供应商的切身利益，理当认真对待。

　　如何预防和规制滥用诉权行为

　　政府采购争议案件处理实践中，由于行政复议门槛偏低，成本几乎为零，供应商滥用行政复议权利现象已不少见。供应商滥用申请行政复议（行政诉讼）权利不仅人为拉长了采购周期，降低了采购效率，导致被复议方（主要是中标或成交供应商和采购人）合法权益受损，而且浪费了行政成本和行政资源，如果行政复议拖延是当事人或者其所聘请律师为一己之利而鼓动供应商滥用行政复议和诉讼权利所致，应建立预防和规制滥用诉讼权利的规范体系，建议在即将修改的《行政复议法》或在《行政诉讼法》中确立诚信原则，并规定滥用诉讼权利当事人的民事赔偿责任，但要准确把握鼓励合法供应商正当大胆地使用行政复议和行政诉讼权利与抑制滥用者之间的平衡点，对于滥用行政复议和行政诉讼权利的侵权责任，应区分故意、重大过失和一般过失，可以只规定对故意和重大过失滥用诉权的承担赔偿责任，一般过失除外。

　　监管部门是否应有自主判断

　　在争议审理中，政府采购监管部门是应有自己的自主判断，还是完全依据代理机构、评委的答辩书和组织质询会的证词来进行判断？

　　这一问题答案是明确的。投诉人是因对采购文件、采购过程、采购结果及代理机构或采购人申辩答复不满且基于对监管部门的公信力才向财政部门投诉，财政部门应秉持公允立场，应就投诉事项进行全面审查，依据法律法规进行客观、公正的判断。而不宜采用简单、草率、生硬的官方语言，如：采购文件代理机构依法依规定编撰的、评标组织过程是严密的、评委是客观公正的、评审结果是公平的、采购信息是公开的等，简单使用这些语言来应付争议是不负责任的监管缺位行为，作为负责政府采购监管的财政部门，应避免出现这一倾向。