如何做好询价采购专题

　　编者按 询价作为法定的政府采购方式之一，在采购实践中被应用得并不少。值得一提的是，这些操作大多与《政府采购法》第四十条规定的询价采购的程序存在差距。对此，不少从业人员表示，法定的程序存在操作上的困难，如果按照法律规定的程序操作很容易导致不公平、不公正。针对询价采购中存在的问题以及现行法律的规定，《政府采购信报》特向"对政府采购业务进行积极研究的广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能"约稿，请他就这个问题进行深入研究探讨。今刊发沈德能对询价采购的最新研究，敬请关注。

　　结合询价采购现状 分析问题根源

　　据近年来的全国政府统计数据，询价采购规模约占采购总规模的7%，在非招标采购方式中，其规模仅次于竞争性谈判方式。湖南省省直机关政府采购中其采购份额一般占整个采购的1/6。但在市县级采购活动中，询价采购经常被采用，采购的项目数量较多，某县政府采购中询价采购项目的数量甚至占到所有采购项目的70%以上。询价采购已然成为一种主要的采购方式。

　　但由于目前法律对询价采购的规定很简单，导致实际管理和操作中存在不同的认识，各地的项目管理和操作方式手段也大相径庭，引起了采购人、供应商和社会公众对询价采购有了一些意见。

　　据问卷调查，采购人对询价采购的意见主要有：1.时间过长、效率不高，达不到询价采购的目的；2.没有规范的管理，不知道哪些项目可以用询价方式采购。决定采用询价方式时只能靠拍脑袋和自己的理解，有些项目到了管理部门或者采购代理机构后又以采购方式不合法或者不合理为由要求重新报送采购计划，浪费时间和精力；3.某些项目成交价格仍然偏高；4.最低评标价法导致项目质量不高，售后服务跟不上。供应商对询价采购的主要意见有：1.与招标相比，项目虽小但成本不降；2.公开透明性差，不了解竞争对手的报价，无法报出有竞争力的价格；3、程序繁琐，花费时间太多。而社会公众对询价采购的意见集中表现在采购效率和采购效益上，认为政府采购效率低下，价格偏高。

　　我们不否认政府采购询价采购的确存在诸多问题，这些问题有：

　　法律规定不完善

　　目前主要规范询价采购的法律和全国性的规范性文件有：1、《政府采购法》第十二条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第三十二条、第四十条。2、《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库[2007]2号）。3、《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号）。

　　《政府采购法》中直接规范询价采购的第三十二条规定了询价采购应当具备的条件，第四十条则规定了询价采购应当遵循的程序。第三十二条"采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购"的规定非常原则，从中无法得知具体所指为何种货物。第四十条规定的询价采购程序则在实际操作当中无法完全适用，导致询价采购的操作违法。财库[2007]2号和财库[2012]69号则仅涉及到评审问题，而评审仅是询价操作的其中一个环节。

　　管理须有章可循

　　由于可规范询价采购的法律法规规章和规范性文件缺失，整个询价采购的管理也无规可循，管理部门只能套用招标采购的管理方式，采用一般机关事务管理的手段来对询价采购进行管理。目前在对询价采购进行管理时，主要问题有：

　　1.违法审批采购方式，变相行政许可。除了《政府采购法》第二十七条规定"符合公开招标采购标准，但因特殊情况需要采用询价采购方式的，需要在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准"外，目前情况下，其他"要求采购人必须得到财政部门审批同意后才能采用询价采购方式"没有法律法规规章上的依据，应该是违法的。

　　2.没有细化《政府采购法》第三十二条规定的询价采购的应当具备的条件。采购人只能靠自己的理解和经验来选择，一旦其理解与管理部门或者采购代理机构的认识不一致，采购项目就要重新开始，时间拖延，影响采购效率，并且造成浪费。

　　3. 采购方式如需事前审批，是否同意靠的是管理人员的水平和理解，人为因素起很大作用，因此可能存在腐败的风险。

　　4. 未采用电子化管理的地方，纸质文件的来往浪费不少时间。

　　5. 每个询价项目仅针对一个具体采购人，基本上没有相对集中的询价采购。

　　操作需解决八方面的问题

　　由于法律规定和管理上的诸多问题，在询价采购操作中也面临很多需要解决的问题：

　　1.报价供应商如何选择的问题。《政府采购法》规定："从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。"在项目操作中会出现如下不同的做法：先进行资格预审，确定符合资格条件的供应商；从已经注册的供应商库中随机选取符合资格条件的供应商；从已经注册的供应商库中定向选取符合资格条件的供应商；由采购人推荐符合资格条件的供应商；由采购人和询价小组共同推荐符合资格条件的供应商；公开向不特定的供应商发出邀请，评审阶段由询价小组审查是否符合资格条件等。

　　2.实际中的询价操作程序与《政府采购法》的规定不相符。据调查，目前基本上没有办法完全按照《政府采购法》第四十条规定采取询价方式应当遵循下列程序进行操作。如果按照法律规定的程序操作则很容易导致不公平不公正，为违规操作留出空间。如先成立询价小组再由供应商报价不可操作；由询价小组确定符合资格条件的供应商也不可行。从确定供应商到供应商报价当中要有时间间隔，询价小组成员与符合条件的供应商就可能存在私下交易行为，损害政府采购的公平公正。

　　3.无法强制被选中的供应商必须参加询价，即便向超过了三家符合资格条件的供应商发出询价通知书，也可能出现参加询价报价的供应商少于三家的情形。按照法律的规定，此时就得重新开始询价程序。

　　5.一次报价方式导致供应商的报价没有竞争性，往往报出的价格有相当的保留，不完全是最终的实际价格。

　　5、有些地方不完全采用法律规定"根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商"的要求来操作，采购实际操作中对于质量和服务优于采购需求的供应商采用价格折扣的方式来确定评标价格。

　　6.询价底价（采购预算）是否公开的问题。有些地方公开，有些地方不公开。公开采购预算可以防止供应商报价都超过采购预算无法支付而询价失败，但也可能出现供应商的报价没有竞争性，影响采购效益。相反，不公开采购预算增加了供应商的报价的竞争性，可以提高采购效益，但也可能因供应商报价都超过采购预算无法支付而询价失败。

　　7.操作手段以传统纸质文书作为载体来操作为主，电子化网络化操作较少，操作成本、时间上都与招标采购基本相同。

　　8.相同的货物，不同采购人的采购需求不相同，甚至差别很大，无法集中询价，达不到规模效应，对采购效率和效益都造成较大影响。

　　明确适用条件 推集中询价制度

　　《政府采购法》颁布实施已经超过十年时间，政府采购的决策、管理、执行操作部门对如何做好询价采购进行了很多探索，在完善询价采购的管理、具体操作程序等方面总结了不少成功的经验和做法。但据我们的了解，这些探索多止于对具体事项的完善和具体细节的具体操作上，在制度性的创新方面很少涉及，一些整体性的上层性的问题尚未触及，管理和操作手段的创新上也不尽人意。

　　在笔者看来，在法律法规的层面上，询价采购的程序的优化需要修改《政府采购法》的相关条文。目前《政府采购法》第四十条存在不少问题，导致采购实际操作无法完全遵循，其中又以询价小组成立的时间、被询价供应商的选择、报价次数的问题尤为突出。

　　据操作中的探索和经验，较为可行的做法是：询价小组的成立时间应当在供应商报价之后；被询价供应商的选择以不特定的公开或者随机选择为好；不应限定只有一次报价，允许在规定时间内多次报价。法律应对适用和反映现实实践的要求作出相应的修改。

　　目前国务院相关部门正准备《政府采购法实施条例》的出台工作。在部门规章层面，财政部就《政府采购非招标采购方式管理办法》已进入征求意见阶段，这两部法规规章都对询价采购的规范有所涉及。在笔者看来，解决本文提出问题的途径有两条：

　　1.在《政府采购法实施条例》中应当就询价采购的适用条件作出更为具体的规定。可以规定"省级以上财政部门应当定期公布符合《政府采购法》第三十二条规定的具体货物名称品目。货物名称品目的确定应有行业专家的论证结论和相关供应商的意见"。

　　在《政府采购非招标采购方式管理办法》就如何进行行业专家论证和征求相关供应商的意见作出具体规定，甚至可以直接规定适用询价采购的具体货物的名称品目等。应当说《政府采购法》规定的"采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小"的标准全国都是可以统一适用的，因此，财政部可以在行业专家论证和征求相关供应商的意见基础上，把可以询价采购的具体货物名称品目写入《政府采购非招标采购方式管理办法》。同时为了防止遗漏，可以规定其他需要询价采购的货物由省级财政部门每年公布一次，并规定出具专家论证意见和征求供应商意见的程序和要求。

　　此举可解决管理部门、采购人和采购代理机构对哪些项目可以适用询价采购的疑难问题，减少财政部门对每个项目的审批程序，人为操作因素，采购人也可更快地选择合法的采购方式，减少了采购人、管理部门和采购代理机构因为采购方式的争议，简化了管理程序，提高了采购效率。

　　2.在《政府采购法实施条例》中明确规定集中询价制度。规定采购人或者采购代理机构采购机构应当定期集中询价，把符合询价条件的同类货物集中询价。在《政府采购非招标采购方式管理办法》中规定非紧急采购的询价项目，在满足采购人对询价时间要求的前提下尽可能集中询价采购，以提高规模效应和采购效益。询价周期可以设定为7～10天开展一次。

　　预设相同货物的大致采购需求

　　管理层面上，可以考虑对询价采购进行如下创新和完善：

　　1.在《政府采购非招标采购方式管理办法》已经就询价的具体货物名称品目作出规定后，财政部门无需事先审批询价采购方式，由采购人根据规定直接选择后交由采购代理机构操作，符合自行采购的则自己操作。财政部门的监督改为事后监督，如由供应商提出质疑投诉或者采购代理机构提出不同意见后在审查采购方式是否符合规定。

　　2.在《政府采购非招标采购方式管理办法》就询价的具体货物名称品目作出规定前，各级财政部门也可以以规范性文件就此作出规定。

　　3.以电子化网络化标准化管理代替目前的纸质人工操作管理。在网络管理系统中，当采购人选择询价采购方式时，只能从已经预设的货物名称品目中选择，选择成功后自动生成采购计划单送采购代理机构。其中无需手工填写，不必人工审批（电脑系统对符合预设货物名称品目的询价采购自动通过）。

　　4.相同货物的采购需求可以大体预设。既然询价采购的货物是"货物规格、标准统一"，那么相同货物的采购需求就应当是大体一致的，不会因为采购人的不同而有很多的差异，那么预设具体货物的采购需求（即规格、标准）就可以操作。同时询价采购的货物"价格变化幅度小"，多数地方的机关事务管理部门和财政部门已经明确了机关办公设备等的配置标准和预算标准，为询价项目的采购需求标准化提供了条件。大致相同的采购需求和采购预算为不同采购人间的集中询价操作创造了条件。对符合询价采购条件的货物，在通过专家论证和征求相关供应商意见的基础上，形成具体货物的采购需求或者采购需求填报格式和要求。

　　须在电子化标准化上考虑询价程序

　　询价采购项目操作存在的问题其解决同样也依赖于操作方式和手段的创新。这里分遵循与不遵循《政府采购法》第四十条规定的程序两个层面来讨论。

　　操作须以电子化为基础寻求突破

　　在必须遵循《政府采购法》第四十条规定的程序前提下，询价采购的操作只能从电子化网络化标准化的新手段上寻求突破，高效快速完成询价项目。

　　1.快速编制询价文件和通知被询价供应商。前面说到，相同货物的采购需求是大体一致的，相同货物则用相同的询价文件（询价通知书）范本。此范本已经标准格式化，在询价小组已经成立后，采购代理机构则可以根据采购人已经提出的采购需求征求询价小组对价格构成和评定标准的意见后快速完成询价文件的编制和通知参加询价的供应商。此编制和通知都是采用标准格式，用电子化方式在网络上完成，无需太多的人工操作。同时询价文件也在网络上公开发布，符合资格条件的供应商可以限时参加询价。

　　2.参加询价供应商的选择则采取在已经注册的供应商库中随机选择和限时参加询价的供应商组成。

　　3.要求供应商在规定的时间前通过网络限时报价，发送报价文件。供应商的报价文件不得改变采购需求（包含了货物质量和服务要求）和询价通知书上的事项（除非通知书有明确规定可以选择），否则电脑网络系统将不能发送该供应商的报价。非注册供应商库里的供应商还需要提供资格证明文件供询价小组进行资格后审，所有资格证明文件均在网络上用电子扫描件完成，成交后签订政府采购合同前再要求成交供应商提供原件核对。

　　4.询价小组根据询价文件确定的要求进行评审，电脑系统自动对供应商的报价从低到高进行排序。如果报价通知书允许供应商对某些事项选择的，则对此进行评审。非注册供应商库的供应商经审查不符合项目资格条件要求的则为无效报价。

　　5.在所有有效报价的供应商中，据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。

　　由于可以询价的货物被限定在"价格变化幅度小"内，《政府采购法》第四十条设计的程序严重倾向于采购效率，以电子化网络化标准化的新手段来快速完成一个询价采购项目符合法律对于采购效率的要求，但同时也会牺牲了采购效益和采购的公开公平公正性。

　　询价程序须重新进行标准化设计

　　要兼顾采购效率、效益和公平则不能完全遵循《政府采购法》第四十条规定的程序。在传统纸质操作模式下，询价采购方式的采购效率还得不到体现，必须采用电子化网络化标准化的手段考虑询价的程序。

　　1.编制询价文件（询价通知书）。由于询价采购被限定在"采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小"的范围，采购需求可以预先设定，每个项目的询价文件变化不大，编制相对简单容易。货物质量、售后服务等要求要具体明确，供应商必须完全满足要求才能填写报价。即使是最低价成交也不会导致项目质量和服务的改变。

　　2.公开询价文件，公开邀请符合条件的供应商来参加采购或者向随机选择的供应商发出询价通知书。在参加询价供应商的选择上，采取公开选择和注册供应商库随机选择相结合，防止对供应商的不公平。采取公开选择方式的，只进行资格后审，在询价评审时对供应商的资格进行评审。随机选择方式应通过电脑系统进行，由电脑系统通过网络自动通知已经注册的供应商。采购预算不应公开。采购预算犹如拍卖底价，不要公开。如所有报价均超过了预算，询价失败。需要修改预算或者修改采购需求后重新询价。

　　3.成立询价小组。

　　4.供应商报价。报价系统实时显示当前最低价，供应商可以在报价结束前多次修改自己的报价。报价结束后，询价小组根据询价文件的规定进行资格后审和其他评审。参加询价的供应商不少于三家的要求是合理的，但并不是要求有效报价的供应商不少于三家。由于询价项目的价格变化不大，价格竞争不是询价关注的重点，因此不必要求有效报价的供应商不少于三家。

　　5.按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。严格把执行"采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目"的询价条件，"符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商"就必然合理。操作实践中对于质量和服务不相等的货物采用价格折扣来处理，这样的货物不符合询价采购的条件，不应该采用询价采购的方式。