■ 如何操作好工程项目·土地整治类项目

　　随着我国城镇化建设步伐的加快，土地整治项目建设将成为保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。上海市政府采购监管部门将其纳入政府集中采购范畴，由上海市政府采购中心进行操作，让敏感的土地资源运作在阳光下实施，接受公众的监督，取得了良好的经济和社会效益。

　　土地整治项目将成政采热点

　　土地整治系指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。土地整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全域整治，可以有效改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、农民集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程。由此可见，随着我国城镇化建设步伐的加快，土地整治项目建设将成为保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。

　　上海市从2012年起首次推出大规模的郊区农村土地整治实施计划，2012年起每年筹措整合10多亿元资金整治5000多万平方米土地，范围覆盖所有郊区区域，整治完成后不同地块均能不同程度地补充耕地面积，单块地块新增耕地率最高可达93%，可大大盘活存量土地，提升土地产能。更重要的是监管部门将其纳入政府集中采购范畴，让敏感的土地资源运作在阳光下实施。

　　项目内容庞杂须创新操作

　　特点：地域广 内容杂

　　在项目采购前，需要对项目进行了解并对项目特点、难点进行分析。土地整治项目最大的特点是覆盖地域面广，内容繁杂，涉及土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态、环境保持、农业生产附属设施工程及农村居民点搬迁安置等多领域工程类型。在上海市级土地整治纳入集中采购之前，土地整治工作虽然一直在进行，但一直是各区县甚至是乡镇各自为政，水利、林业、农业等不同部门缺乏统筹协调，导致整治单块地块面积过小，达不到预期效果。上海市政府采购中心操作的项目，是由上海市国土局统一牵头打包集中采购的，从源头上提升了土地利用效率问题。

　　难点：领域新　规范缺 难度大

　　但由于土地整治工作近几年刚开始发展，此类项目难点是与一些其他行业采购相比，如建筑、市政、道路、水利等行业，其相关政策、标准和规范都不够完善，缺乏统一的施工资质管理，工程质量验收规范内容不完整，需参照其他行业标准，可又不完全符合实际。土地整治工程涉及国土、水利、交通、农机、环保等诸多领域，属综合性建设活动，单块地块的面积最小也要几十万平方米，开工前的配套考虑因素及工程测量尤其复杂，开工后，各类项目交叉作业多，作业分散，需投入大量的人员和设备，对施工单位和监理单位的组织管理能力均提出了很高的要求。

　　计费方式全国统一

　　与其他类工程计费方式已经走市场化道路不一样，土地整治项目建设费用须执行全国统一标准--国土资源部和财政部联合颁发的《土地开发整理项目预算定额标准》，这是参与采购活动的各方必须遵守的标准和衡量尺度，但由于地区间、行业间及具体项目间的差异较大。

　　结合以上特点和难点，土地整治类项目采购操作的首要工作应当是协助采购人做好前期规划设计招标工作，确保项目建设完成后能够满足土地利用总体规划、村镇建设规划和产业发展规划。其次，在费用控制方面如何因地制宜地按相关规定调整执行，又能将合规性与上海地区土地拆迁成本、人工成本远高于全国平均水平的实际情况有机结合地起来，准确理解和把握土地预算定额的统一性和差别性，是决定采购活动能否成功的关键。

　　持续总结经验 不断完善采购操作

　　自上海市政府采购中心代理土地整治类项目采购至今，已经成功完成了两个地块的全部采购工作，土地整治施工标参加竞争的单位踊跃。从中标结果看，无论是施工、质量监理还是财务监理，基本上都达到了预期的采购目的，符合招标文件的采购导向。

　　通过首次采购的实践与探索，上海市政府采购中心逐渐建立了一系列的标准文件，包括集采机构的采购文件、总承包单位的施工作业文件、监理单位的质监文件等，梳理项目实施的标准和依据，并为今后大规模有序推进土地整治工作奠定基础。

　　但在采购过程中也发现了一些问题，如规划设计应标人不多，导致竞争不充分，施工投标参与单位众多，专家的评审工作量很大以及设计院提供的工程量清单不够专业等。另外目前项目施工尚未大规模展开，今后中标单位在施工过程中履约情况还是未知数，这些问题都有待在以后的项目中找出应对之策，进一步完善采购方案。

　　操作要点：分四阶段做好项目采购

　　下面详细介绍上海市政府采购中心土地整治类项目的采购操作要点。

　　做好规划设计单位招标

　　土地整治类项目的规划设计十分重要，首先将不同地块打包合并成一个项目进行可研报告、规划设计及预算编制的集中采购，使标的较具有吸引力。上海本地具有土地规划设计资质的单位共有19家。由于首次实施项目具有的示范引领作用，为确保项目成功，上海市政府采购中心在招标文件中除要求供应商熟悉上海地区土地基础资料，具有本地类似项目业绩，对承担具体设计任务的负责人及团队的资历资格也作出了明确要求。

　　为从源头上把好造价关，还要求投标人依据自己的设计方案报出整个项目的投资总额并提供编制依据，综合阐述项目总体设计及投资额度的控制思路。最终几家实力雄厚的大型国有设计院中标，为后续工作的开展提供了有力的保障。

　　几家中标单位陆续提交初步项目成果后，由采购人牵头先组织专家组会审，之后又去项目所在地区的规划和国土部门、乡镇人民政府、集体经济组织甚至村民代表听取意见，做到在可能的范围内尽量让方案完善。

　　两阶段进行工程施工招标

　　在项目规划设计与预算得到行业主管部门批准后，进入施工招标流程。由于土地整治项目没有统一的资质管理办法，在设定投标人入围条件时的原则是希望能够保证充分而有序的竞争。考虑到项目内容所对应的能力要求，和为体现鼓励当地农民参与的政策导向，资质要求为：水利水电、市政公用或房屋建筑总承包中任一种总承包三级及以上资质、近年来具有其中两类项目业绩的供应商均可报名投标参与竞争。

　　商务方面，仔细审查设计单位提交的招标工程量清单，在符合土地开发整理项目预算定额标准的前提下，指导设计单位参考《建设工程工程量清单计价规范》中有关报价项目的设置原则，新增子项其他项目费清单，内容包括暂定金额、指定金额、总承包服务费、零星项目等（此概念不同于土地定额中的其他费用，土地定额中的其他费用是指前期工作费、工程监理费、拆迁补偿费、业主管理费、竣工验收费），属于工程施工费的组成部分，允许投标人根据项目及项目所在地区的具体情况作一些补充报价，既弥补了定额的不足，又兼顾了上海地区较高的社会生产力水平。

　　技术方面，土地整治项目场地宽阔，沟渠、泵站、田间道路纵横交错，工程测量复杂，土方开挖回填的质量如何控制，交叉作业时如何进行环境保护，大工程量施工时如何利用引进先进的技术装备，过程中碰到动拆迁问题时如何把握好工期关键线路，如何与当地集体组织和居民协调工作关系等等都是本项目要关注的难点，也对总承包单位的综合组织管理能力提出了很高的要求。在招标文件中要求投标人在技术标中针对以上问题详述自身优势。基于此，评标设计为两阶段评标法，评标小组先对通过符合性检查的投标人技术方案进行评审，只有技术标得分排名进入前七名的投标人方能进入下阶段商务标评审，以各投标人报价的算术平均值为基数，高出基数扣减分数，低于基数加分，最终汇总商务技术总得分，得分最高的为预中标人，充分体现鼓励技术先进合理低价的评审原则。

　　质量监理：改比价为竞谈

　　在施工监理方面，由于目前从事土地整治监理监管和管理效果评估的从业人员不仅数量有限，而且技术与硬件设备也跟不上，项目总监不到场、代表不到位、监理工程师专业不强、管理人员业务不熟悉的现象时有发生，直接影响到工程质量和监管力度，还可能导致严重的腐败行为。

　　相对于之前的小范围比价行为，这种借助政府集中采购平台发布竞争性谈判采购信息，受众面广了很多，再加上建设项目本身采购金额巨大，吸引了监理行业内众多实力较强的单位参与竞争，在谈判过程中，多家单位愿意降低报价提供服务，依托自身的技术优势和综合实力协助采购人在首批项目中把好质量安全关，建立统一严格的验收标准，完善验收手段和方式，为后续项目起到示范引领作用，同时也为自己在刚刚开放的土地整治领域占得一席之地。

　　招标财务监理防资金失控

　　虽然采购操作者从设计起就一再强调投资总额的控制，并且在施工招标中采用了总价合同以防资金失控，但没有财务监理的全过程监管把关，就很难讲财政资金的有效控制和使用效益。

　　施工招标一结束，即着手财务监理机构的招标采购。与其他市级建设财力投资项目一样，要求财务监理机构主要负责项目自规划设计获批复后至通过政府审计及竣工财务决算期间、全过程的资金监控、财务管理、投资控制以及绩效评价等四部分工作，财务监理要协助采购人对项目从设计阶段、前期阶段、招标阶段、施工阶段、竣工结算阶段进行投资控制，同时审核各类费用的支出，确保各项开支符合国家有关规定，防止建设资金的流失和占用。

　　因为财务监理制度已经在其他市级建设财力投资项目中得到了比较成功的应用，采购文件还是比较成熟的，上海市政府采购中心只是在技术需求里强调了投标人应当熟悉土地定额，能真正帮助采购人管好钱袋子。