原标题：因时而变 让"老办法"适应新形势

    《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称"18号令"）自2004年9月11日起正式施行。实施9周年后，一些相关法律、法规陆续出台，各地新情况、新问题也不断出现，18号令中有些规定在实际工作中难以执行，一定程度影响了政府采购工作的声誉和形象。武汉市政府采购监管部门最近进行专题调查，走访了采购人、供应商和代理机构等政府采购当事人，收集了对18号令的修改意见。现将汇总后的修改意见，结合《政府采购法》与《招标投标法》并存的现状和政府采购工作中的实际做法，从与相关法律法规衔接一致、增加有关内容、调整修改有关内容、删除有关内容等四个方面提出修改建议。

    与有关法律、法规相衔接

    18号令作为部门规章必须与其上位法律、行政法规相一致。在"政府采购法实施条例"正式出台之前，应当先行调整如下内容：

    与招投标法适用范围衔接

    18号令第2条明确的适用范围，应当与《招标投标法实施条例》第84条相互衔接。建议在18号令中增加"进行招标投标的政府采购工程，法律、行政法规对与其有关的货物和服务的招标另有规定的，从其规定"这一内容。明确界定与进行招标投标的政府采购工程有关的货物和服务的政府采购，适用招标投标法体系范畴。

    与上位法和有关规定相衔接

    1. 《政府采购法》第7条规定"政府采购实行集中采购和分散采购相结合"。建议在18号令中明确进行招标投标的政府采购，不分组织形式是集中采购或分散采购，都应当适用此办法，这样就解决了"因没有规定，实际工作中如实行分散采购就可以不实行招投标方式"这一问题。

    2. 18令中第18条提出了"协议供货和定点采购"。这种提法在《政府采购法》中没有出现，既没有明确其为组织形式，也没有明确其为采购方式，给实际工作造成一定混乱。建议在18号令中予以明确：可作为分散采购的一种特殊形式，或者按照《政府采购法》第26条第6款规定，作为国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。同时建议将"协议供货和定点采购"二种类型合并，修改为"协议供应采购"，这样更简洁明了。

    3. 招标采购单位这种提法在《政府采购法》中没有提及，建议将18号令中的"招标采购单位"一律调整为"政府采购当事人"或"采购人或采购代理机构"。

    4. 关于质疑的规定。18号令只是规定投标供应商对中标公告有异议的质疑，对采购文件、采购过程的质疑没有作明确规定，建议与20号令保持一致。同时明确在公示期或者质疑期内，只能一次性提出所有质疑内容，不得连续对不同事项提出质疑。

    5.建议18号令有关内容将《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）、《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）有关内容充实进来。

    建议增加的内容

    （一）增加采购人相应职责的条款，明确采购人在政府采购招投标活动中的执行主体地位，包括权利与义务，突出其在政府采购中的主要责任。

    明确采购人确定政府采购需求的最长期限，规定其有特殊情况需要延长的需报政府采购监督管理部门备案等有关内容；明确采购人应按照批准的预算开展政府采购活动，当年预算在当年内完成，禁止年底突击花钱；明确采购人政府采购计划在预算年度内上报的最后期限，以及特殊情况下的报批程序等等；增加终止招标后采购人应承担的义务，如承担已经发生的招标代理服务费、退还投标保证金、告知中标候选人等内容；明确参与评标委员会的采购人代表，应当具有"了解和熟悉该政府采购项目情况，能够代表采购人的意见（党委会或者群代会可以先召开并统一意见），并有书面的授权委托书"等条件，避免出现评标结果出来后采购人不确认评委会推荐的评审结果的情况。

    （二）明确财政部门对政府采购监管的主体地位。建议在18号令第五章"法律责任"前增加一章"监管检查"内容，明确财政部门监管的主要内容（包括参加现场监督开标活动的情形及其监管内容）、其他监管机构的监管内容、与公共资源交易平台的关系，理清财政部门与其他机构对政府采购招投标的监管职责分工。

    （二）明确参加实行招标方式的部门集中采购和分散采购的评审专家是否都必须使用政府采购评审专家库里的专家，其招标、中标信息是否必须在省级财政部门或财政部指定的政府采购信息发布媒体上公开。

    （三）18号令第34条中应增加联合体中标后，联合体中的某一方能否转让其承担的工作等相关条款。

    （四）增加招标文件发放期限方面的规定。增加对"招标文件收受人"的界定。

    （五）18号令第41条，第一款相关内容开头应增加"开标时以投标文件正本为准。"

    （六）18号令第60条，末尾应增加"或者重新组织招标。"避免排位在后的中标候选供应商恶意投诉；也避免价差较大时，两者串通牟利给国家造成损失，并明确推荐中标候选供应商的数量上限为三个。

    （七）明确代理机构是否能够对参加投标的供应商进行资格初步审查（避免非法排除潜在投标人）。增加代理机构在确定中标候选人后，多少天内应当公布中标结果公示的有关规定。

    （八）建议在第五章"法律责任"第68条第一款之前，增加"没有政府采购预算而自行采购的"；在第十款后，增加"其他违反政府采购法律、法规规定的"。 细化第三款中规避招标而"化整为零"的具体情形。

    （九）参照《招标投标法实施条例》，增加禁止"串通投标"的有关条款。

    建议调整变更的内容

    （一）应当按照政府采购法的规定重新界定"邀请招标"。近10年来，武汉市没有使用一次"邀请招标"进行政府采购，因为与公开招标相比，其程序更复杂、所需时间更长、花费的成本更高。建议修改为：邀请招标，是指招标采购单位依法以投标邀请书的方式邀请特定的供应商参加投标。因为18号令中规定"随机选取三家"就不是特定，"特定"就不可能随机产生。同时对第15条进行相应调整，内容变更后，不再在评标前对投标人资格发布资格审查公告。

    （二）18号令第4条"因特殊情况需要采用公开招标以外方式的，应与在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准"这一款在实际工作中无法执行，主要原因有四：

    一是一级政府一级财政，以武汉市为例，各区的财政都有独立的政府采购预算，其资金管理由其同级财政负责。

    二是如果各区的非公开招标方式都由市财政局批准，武汉市十余个区的非公开招标方式政府采购审查，都集中到市财政指部门管理，恐怕力不从心、鞭长莫及。

    三是权责要对等。县以上财政部门有监督处罚权，但无对应的非招标方式采购审批权。

    四是越到基层，采取公开招标方式越困难。建议在"批准"文字前增加及其授权的机构。同理18号令48条类似内容也应当做相应修改。

    （三）关于18号令有关内容的期限，其时间单位有的是"工作日"，有的是"天"，能否按某种规则进行统一界定，便于记忆和执行。建议：涉及当事人事项的期限一律为"天"，涉及监管机构事项的期限一律为"工作日"。或者都为"天"，或者都为"工作日"。

    （四）18号令第6条规定，不得指定货物的品牌。不得指定的范围不应只是界定于品牌，特定的技术规范和要求，以及特定的技术执行标准，都应属于不得指定的范围。

    （五）18号令第16条规定："采用招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。"因该条规定未对招标文件发放的期限作明确界定，建议具体明确招标公告、招标文件发售、投标报名等各环节具体的天数。

    （六）建议在18号令第17条第2款中，增加"政府采购预算或政府采购计划"内容。因实际工作中，部分地方的政府采购项目预算已经进行了公布。如果按照现行18号令规定不公开，实际为有渠道、有关系的供应商打开了方便之门，更助长了四处探听政府采购预算的不正之风，反而不利于政府采购的公开透明，不利于促进供应商的公平竞争。同时将保证金的收取比例调整到与《招标投标法实施条例》一致的水平，不得超过2%。

    （七）18号令第20条关于备选投标方案，应统一规定其评审标准和处理办法。一般应为：评标委员会仅对中标候选人的主投标方案进行评审，若中标候选人的备选方案对招标人更有利则建议招标人采用其备选方案。

    （八）18号令第23条虽然规定了"招标文件售价"，但是近年来一些地方政府在取消集中采购机构收取招标文件工本费用的同时，也逐步将其他中介代理机构的该项收费也一并取消。这在实际工作中增加了作为中小企业的社会代理机构的负担，建议在18号令中明确集中采购机构因有财政全额拨款，不得收取招标文件工本费；而社会中介机构作为企业，可以按照制作成本收取一定的招标文件工本费，否则应给予一定补助。

    （九）18号令中第34条，建议将其中的联合体资质认定修改为：相同专业的单位组成的联合体以资质低的为准；不同专业的单位组成的联合体按其联合体协议中的分工确定联合体资质。

    （十）18号令第37条中"按照商业银行同期贷款利率上浮20%支付资金占用费"这一规定不便于执行。建议参照《招标投标法实施条例》，修改为"按照商业同期存款利率支付资金占用费"，同时明确规定"不予或无法退还的保证金（投标保证金和履约保证金），由代理机构、采购人按照就地缴库程序、在年底将其缴入同级国库"。

    （十一）建议将18号令第38条提到的"采购项目概算"修改为"采购项目预算或计划"。

    （十二）因为询价和竞争性谈判法律规定也必须3家以上，单一来源采购必须先公告，无异议后方能执行，因此建议将18号令第43条有关内容修改为：

    投标截止后参加投标的供应商不足3家的不得开标，招标采购单位应当依法重新招标。

    在评标期间，出现符合专业条件的供应商或者对招标文件作出实质性响应的供应商不足3家的，除采购任务取消情形外，招标采购单位应当报告县级以上人民政府财政部门，由财政部门按照以下原则处理：

    招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的，同意采取竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购；

    招标文件存在不合理条款的，招标公告时间及程序不符合规定的，应予废标，并责成招标采购单位依法重新招标。

    （十三） 在18号令第51条中，建议重新定义最低评标价法，因为最低评标价≠最低投标价。建议定义为：

    最低评标价法，是指将价格以外的因素全部折算成货币加在其价格上的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求前提下，依据招标文件中规定的折算方法，将允许的偏离折算后加在其投标价格上得出各投标人的评标价，再按评标价由低到高排序，以评标价最低的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。

    （十四）关于投标人的资格审查。18号令第54条规定，评标委员会应当依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。建议参照《招标投标法实施条例》进一步细化审查内容。

    （十五）18号令第62条第2款规定："在发布公告的同时，招标采购单位应当向中标供应商发出中标通知书，中标通知书对采购人和中标供应商具有同等法律效力"。实际工作未严格按照这一规定执行，通常是发布公告7个工作日内无异议后，才发中标通知书，建议将该款内容作出相应调整。同时将有关"公告"，一律改为"公示"，避免工作中出现的歧义。因公告与公示虽一字之差，但含义完全不同。评标结果应先在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公示，公示期无质疑和投诉、或质疑投诉处理完后才能发出中标通知书，否则将会引发法律纠纷。若要设置公告环节，其公告有关规定应放在第63条之后。

    建议删除的内容

    （一）建议删除18号令中"性价比法"相关内容，因在实际工作中基本没运用。

    （二）建议删除18号令第45条中"采购金额在300万元以上、技术复杂的项目，评标委员会中技术、经济的专家人数应当为五人以上单数"的规定。因为该项规定实际上强制要求采购人代表参加评标的人数为2人以上双数人数。

    （三）建议删除18号令第56条关于密封的废标条款。密封的唯一作用是保密，即保护密封件当事人的有关信息不提前泄露；密封检查是投标人与招标人对投标文件的交接手续，与第三者无关。招标人为避免失密责任不清，可对未按要求密封的投标文件拒收，但应允许投标人在投标截止时间前改正后再行递交；密封有瑕疵除对当事人自身不利外不对其他投标人产生任何伤害，不属竞争内容。世行、亚行采购指南、国内其他法规均未将密封问题作为判无效标的条件，因此建议本规定也将密封问题从无效标认定条件中删除。

    （四）建议删除18号令中第85条"因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准"，因该内容与18号令第4条中相关规定雷同。

    相关链接

    第三十九条　禁止投标人相互串通投标。

    有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：

    （一）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；

    （二）投标人之间约定中标人；

    （三）投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；

    （四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；

    （五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。

    第四十条　有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：

    （一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；

    （二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；

    （三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；

    （四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；

    （五）不同投标人的投标文件相互混装；

    （六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。

    第四十一条　禁止招标人与投标人串通投标。

    有下列情形之一的，属于招标人与投标人串通投标：

    （一）招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人;

    （二）招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息；

    （三）招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价；

    （四）招标人授意投标人撤换、修改投标文件；

    （五）招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便；

    （六）招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行

    第八十四条　政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。

    《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号）摘录

    二、统一综合评分法价格分评审方法

    政府采购货物和服务项目采用综合评分法的，除执行统一价格标准的服务项目外，采购人或其委托的采购代理机构应当依法合理设置价格分值。货物项目的价格分值占总分值的比重（权重）不得低于30%，不得高于60%；服务项目的价格分值占总分值的比重（权重）不得低于10%，不得高于30%。

    综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：

    投标报价得分=(评标基准价／投标报价)×价格权值×100

    采购人或其委托的采购代理机构对同类采购项目采用综合评分法的，原则上不得改变评审因素和评分标准。

    三、统一竞争性谈判采购方式和询价采购方式评审方法

    采购人或其委托的采购代理机构采用竞争性谈判采购方式和询价采购方式的，应当比照最低评标价法确定成交供应商，即在符合采购需求、质量和服务相等的前提下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商。