"强化需求管理 奠基标准化政采"专题

　　编者按 我国实行政府采购制度改革以来，一直在强调采购过程的合法性，许多政府采购监管部门监管的重点也始终是采购过程。事实上，抓好采购需求的管理也一样重要。如果"需求关"不把好，再怎么符合程序的采购活动都可能会被推翻，甚至会被全盘否定，曾经被曝光的天价采购、奢侈采购就是很好的例证。因此，采购需求管理绝不可偏废，尤其是在大力推政府采购标准化的今天，作为政府采购源头的需求问题，更应引起监管部门高度重视。本期推出"强化需求管理 奠基标准化政采"专题，供关人员参考。

　　强化需求管理是改革的现实需要

　　政府采购需求对采购从业人员而言，并不陌生。采购需求管理上升为政府采购管理转型的高度和完善政府采购流程的范围，则似有唐突。但考察我国政府采购法律制度实施中面临的问题和政府采购管理转型发展方向可以发现，采购需求管理问题有其产生并应被讨论的合适理由和动因。

　　标准化政采要求强化需求管理

　　采购需求管理不足直接影响政府采购效益。《政府采购法》颁布实施10年来，随着国内改革的深入和国际化进程的推进，政府采购法律制度日益深入人心，政府采购规模逐年增长、范围不断拓展、活动日益规范，在规范支出行为、源头防治腐败、支持国货、扶持中小企业发展等宏观调控方面发挥着越来越重要的作用。

　　具体到政府采购管理和操作层面，严格加强监管，依法规范操作，毫无疑问已成为业界共识，充分反映了政府采购法律制度建设和实施方面取得的巨大成就。

　　但随着政府采购市场的日益发展，近两年媒体频繁曝光的天价采购、豪华采购、奢侈化采购等热点问题，严重影响了政府采购的良好形象。但倒查有关政府采购项目的实施过程，往往并不存在明显的违规操作行为，采购活动的"合法律性"没有问题。因此，作为政府采购业内人士，笔者常常感到困惑：问题究竟出在什么地方？

　　财政部有关调研报告已经为我们明确指出症结所在："多年来，政府采购监管主要侧重于采购过程的合法性和规范性，即'怎么买'的问题，而对'买什么'、'该不该买'、'按什么标准买'的问题关注不够。……采购管理本身关注'活动管理'而忽视'需求管理'是一个重要原因。"①

　　作为应对措施，财政部决定从2011年下半年开始在中央层级推行计算机、打印机等通用产品的批量集中采购试点，并不断扩大品目范围，于2013年8月正式出台《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》，明确集中采购机构采购品目应当逐步实施批量集中采购，其根本目的就是归集需求、统一标准。从表面上看，批量集中采购有效降低了通用产品的采购价格，本质上则是从源头加强采购需求控制、实行招标文件标准化的结果。

　　由此可见，政府采购需求已经成为进一步深化政府采购制度改革必须面对的迫切问题。相比继续推进操作程序方面等形式方面的标准化和规范化，采购需求管理更应当是政府采购标准化建设应当高度关注的内在要求。

　　从被动执行到积极能动

　　政府采购转向"需求管理"具备理论动因。回顾政府采购法律制度的有关理论，以往研究由于更多地将《政府采购法》归类于行政法范畴，从而按照以"行政行为--司法审查"为主轴、规范主义进路为侧重的传统行政法学理论框架作为研究的起点和参照系，对如何严格执行既有政府采购法律规范给予更多思考，关注的核心是政府采购活动的合法性，追求政府采购实施程序的标准化目标，而鲜有采购需求管理的研究。但规范主义思路下的政府采购管理，解决实际问题的力量往往依赖于既有规范的完备与成熟程度，如果缺乏这一条件，其效果就会大打折扣。

　　从我国《政府采购法》的立法过程看，法律制定时政府采购实践刚刚起步，整体制度设计缺乏充分的实践经验基础和对实践问题的回应，法律规范与实践之间的互动性比较弱，更多地体现为立法对实践的单向推动和指导。

　　同时，随着经济社会发展的日益变革，政府采购实际情况正在发生重大变化，由于法律规范本身固有的滞后性特点，进一步加强了政府采购法律制度在社会适应性方面的问题，一些具体制度规范明显滞后于政府采购实践的发展进程。

　　面对政府采购活动中多元的价值和利益冲突，仅仅凭借遵循已有的立法，对有限的政府采购行为进行合法律性判断，无法一劳永逸地证成政府采购制度的合理性和实现政府采购制度初衷，已经日益难以满足现实的需要。解决这一问题的最佳途径，无疑是结合实践需要对《政府采购法》进行修订，但这在短期内显然是不可能完成的任务。

　　这种情况下，继续片面强调政府采购的程序和形式合法性，而忽略采购需求管理的内在要求，无疑有舍本逐末之感。而直面政府采购制度自身发展的问题，把握政府采购活动中的价值与利益冲突，在推进其规范化、标准化的同时，不仅应考虑合法律性，同时也要考虑政府采购的效率、政府采购的经济调控职能，打破长期以来只关注"合法性"的思维定势，充分利用现行法律的留白，寻找改革空间和完善措施，探索更为合理的政府采购管理和规制方式，从关注"活动管理"转向同时重视"需求管理"。因为从根本上说，"活动管理"背后体现出对政府采购现行法律规范的被动遵守，而"需求管理"之下的政府采购管理工作更为积极能动，两者的目标是一致的。