本期嘉宾

合肥市财政局政府采购监督管理处处长 施建

盘锦市政府采购中心（公共资源交易中心）常务副主任 陆金平

北京市政府采购中心法律顾问、律师 张雷锋

　　主持人

　　本报记者  张斌伟

　　将各预算部门相近或相同的采购需求集中起来统一采购，以采购数量优势换取价格优惠，这是集中采购的初衷。

　　集中采购目录的"通用"和"专用"之分，也就是第一部分"集中采购机构采购品目"和第二部分"部门集中采购品目"之分。"通用"是和"专用"相对应的概念，"特殊"只是"专用"的原因，因为需求特殊，所以才属于专用产品。

　　背景：特殊采购竞赛设备引争议

　　在政府采购实践中，"通用"和"特殊"是让相关各方比较纠结的两个词语。采购项目是否有"通用"和"特殊"之分？如果有，什么样的项目属于"通用"，什么样的项目可称"特殊"？财政部门、采购代理机构、采购人、供应商常常会被这些问题困扰。

　　前一段时间，为了应对即将到来的全国性体育比赛，某市体育局要采购一批竞赛设备。在申报采购计划时，采购人提出，本次采购的内容比较"特殊"，主要是满足全国性体育比赛需要的器材，如自行车、赛艇等。从实际情况看，目前国内产品的质量要比"洋货"差一些，因此申请采购进口产品。

　　同时，满足采购需求并且在国内有代理商的进口产品非常有限，采购人因此向当地财政部门申请采用单一来源采购方式组织采购。

　　财政部门依法对采购进口产品和采用单一来源采购方式进行公示，没有潜在供应商对此提出异议。财政部门随即批准了采购计划，体育局开始委托该市政府采购中心组织采购。采购活动很快结束，该市体育局买到了称心如意的竞赛设备。

　　然而，该市政府采购中心主任却针对本次采购提出了深层次的问题：这些竞赛设备本市需要，本省需要，全国各地都需要，这还能算"特殊"吗？这位主任表示，"特殊"概念是相对的，客观地说，除了一些工作性质必须保密的部门和单位，政府机构的消费和支出应该是"通用"的，不存在"特殊"之说。

　　判断依据是能否形成规模优势

　　"通用"项目可归集形成规模优势；"特殊"项目则需要在采购方式、采购渠道上有所调整

　　主持人：请三位专家结合工作实践和理论研究，谈一谈上述项目是否"特殊"，政府采购项目是否有"通用"和"特殊"之分。不久前印发的《2014-2015年广西壮族自治区政府集中采购目录及限额标准》，将纳入集中采购目录的品目分为"通用"类和"专用"类，这一做法是否和将采购项目分为"通用"、"特殊"大同小异？

　　施建：假定此次采购的竞赛设备是竞技体育项目使用，从市级层面来说，此项采购就是"特殊"的。原因有两点，一是采购国别特殊，需要采购进口产品；二是采购方式特殊，采用的是单一来源采购方式。众所周知，竞赛设备对运动成绩的产生能起到重要甚至是决定性的影响，从实际情况看，普通的国内产品难以满足采购需求。

　　按照《政府采购法》第十条的规定，当需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取时，可以采购进口产品。此次采购的体育器材符合这一表述，并且根据《政府采购进口产品管理办法》等文件精神，在采购前由财政部门进行了公示，采购程序合法，结果有效。

　　结合这个案例，我个人认为，政府采购项目应该有"通用"和"特殊"之分。前者针对的是按照公共财政要求，以满足日常的普通应用需求，可归集形成规模优势的标准化产品，主要通过公开招标方式组织采购。后者是指难以满足普通应用要求，产品使用不具备通用性，也难以形成采购规模，缺乏潜在供应商等，需要在采购方式、采购渠道上有所调整的项目。

　　《2014-2015年广西壮族自治区政府集中采购目录及限额标准》将纳入集中采购目录的品目分为"通用"类和"专用"类也有类似的考虑。界定标准是"通用"类由集中采购机构组织采购，"专用"类由集中采购机构或社会代理机构组织采购。其实质是"专用"类品目的采购需求一时难以统一，可由社会代理机构组织采购，而"通用"类品目则有相对标准的采购需求。

　　陆金平：集中采购目录中的"通用"与"专用"是按照采购需求范围和品目名称来划分的，一般性的常规采购项目均被列入"通用"类范畴，针对专业部门的专用设备（材料）采购则被列入"专用"类范畴。

　　政府采购是为了满足政府机构及公共服务的需要，其"专用"性只是相对的。在某地区具有"特殊性、专用性"，就国家、省、市而言则可能是"通用"的。

　　拿上述体育局购买比赛器材来说，是否"特殊"要看分析问题的角度。如果站在政府采购大市场的角度，就不应有"特殊"之说；相反，在有人为因素的特定条件下即为"特殊"。政府采购不能搞画地为牢。

　　"通用"与"专用"针对的是采购用途和使用范围。政府采购是为采购人、供应商等服务的过程，不能以用途代替行为过程。在采购实践中，采购人往往会强调本部门所谓的特殊性、专业性，然后在技术参数上掺杂一些特定语言或隐性参数，致使采购需求存在倾向性，依此限制或排除一定数量的潜在供应商，进而规避公开招标。

　　张雷锋：制定"政府集中采购目录及标准"，将各预算部门相近或相同的采购需求集中起来统一采购，以采购数量优势换取价格上的优惠，这是集中采购的初衷。集中采购目录的"通用"和"专用"之分，也就是第一部分"集中采购机构采购品目"和第二部分"部门集中采购品目"之分。

　　"通用"项目对应的是集中采购目录第一部分，一般是指大众化、各部门的需求没有显着区别的产品或服务；"专用"项目是指某个部门或系统有特殊需求的产品或服务，比如公安部门的爆炸物处置设备、技术侦察取证设备等，仅在公安系统有需求，其他系统和部门（比如民政、外交、宣传等部门）并没有这些采购需求，这就是部门专用产品。采购这些产品不需要也不可能和其他预算单位集中进行，而是要在公安系统内进行集中采购，把各省、市、县公安部门的需求集中起来，利用数量优势换取价格优惠。

　　因此，"通用"是和"专用"相对应的概念，"特殊"只是"专用"的原因，因为需求特殊，所以才属于专用产品。

　　不可人为造成项目特殊

　　以满足项目基本功能为目的，放弃一些"特殊"要求，即可广泛引进市场竞争机制，充分发挥政府采购政策功能

　　主持人：《政府采购法》涉及"通用"一词有一处：纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目，应当委托集中采购机构代理采购（第十八条）。

　　涉及"特殊"一词有六处，其中四处是：属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购（第十八条）。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇（第二十二条）。因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门批准（第二十七条）。

　　结合上述案例，请问三位专家如何理解法律精神？

　　施建：《政府采购法》第十八条的"特殊"涉及的是标准化问题，第一个"特殊"是指集中采购目录中，由特定部门、系统实施部门集中采购的品目，第二个"特殊"是指采购商品在集中采购目录范围内，但需要特别定制，不宜实行集中采购的品目。第二十二条的"特殊"是指对供应商的特定要求。第二十八条的"特殊"是指采用公开招标以外的采购方式时，需要报相应级次的财政部门批准。

　　从本案例的表述看，其"特殊"之处符合第二十七条，即采用公开招标以外的采购方式（单一来源采购）。对于国家体育总局层面来说，一次性采购大量的训练器材满足日常训练需要，完全可以纳入通用货物采购范围，无需采用单一来源采购方式，因此属于"通用"。但就市级而言，采购设备用于比赛竞技，对运动成绩有重要乃至决定性的影响，应该属于特定要求，不是为了满足普通需要，并且举办运动会也是一次性的，购买器材难以形成批量规模，只能从唯一供应商处采购，还需要进口，因此属于"特殊"。

　　从现行财政体制来看，中央和地方划分了财权和事权的支持范围。对于本案例来说，使用的是市级采购资金，如果用国家层面的标准去要求，显然会过于严格（也就是说，体育器材在全国范围可能是通用产品，但对市级层面则不是）。

　　陆金平：根据《政府采购法》第八十四条、第八十五条、第八十六条的规定，只有三种情况是客观存在的"特殊"，即军事采购、采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购、对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购。除此之外的"特殊"情况，多数是人为因素造成的。

　　我在政府采购操作一线工作十多年，从实践情况看，所谓"通用"与"专用"，在执行过程中是有随意性、互通性的，可以为行政权力寻租创造空间，也是政府采购利益滋生的温床。如果我们在组织采购活动时总是站在公正的角度，以满足项目基本功能为目的，放弃一些"特殊"要求，即可广泛引进市场竞争机制，充分发挥政府采购的政策功能。

　　目前，多数地方都由监管部门确定采购方式，但根据《政府采购法》第五十九条的规定，监管部门只应对采购范围、采购方式和采购程序的执行情况履行监督检查职责，确定采购方式是采购活动进行过程中的一个环节，由监管部门确定采购方式缺少法律依据。

　　我个人认为，采购方式既不能由监管部门确定或者直接指定，也不能由采购人或者集中采购机构自行选择，应当由监管部门制定采购政策、编制集中采购目录、确定采购方式限额标准，采购人或者集中采购机构依照《政府采购法》关于各类采购方式的适用条件，根据监管部门确定的采购方式限额标准，结合项目情况选择恰当的采购方式。

　　张雷锋：结合本案例的情况，体育局的竞赛设备如果属于体育设备，一般会被列入部门集中采购品目。比如《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准》，就将国家体育总局的体育设备列为部门集中采购品目，但各地根据自己的实际情况编写集中采购目录，可以与中央预算单位有所不同。

　　对于国家体育总局来说，实践中能够归集全国各地体育局的采购需求集中进行采购，以量的优势换取价格优惠，买到物美价廉的产品。

　　如果本案例中的竞赛设备不属于体育设备，则不在集中采购目录之列，无需归集各地体育局的需求进行批量采购，也就不存在属于所谓的"通用"项目还是"专业"项目之说，更无所谓特殊不特殊之说，预算单位可以委托集中采购机构组织采购，也可以自行采购。

　　但是，如果项目预算超过当地财政部门规定的政府采购限额标准，则采购程序需要遵守《政府采购法》及相关配套规定。如果预算同时超过了当地财政部门规定的公开招标限额标准，则在遵守《政府采购法》及相关配套规定的同时，还必须进行公开招标，而不能采用邀请招标、询价、竞争性谈判或单一来源采购等方式（经财政部门批准除外）。

　　关于本案例中的竞赛设备能否采购进口产品的问题，如果该竞赛设备在中国境内无法买到，或者虽能买到但价格超出境外产品价格的合理范围，则在按规定程序申报财政部门并获得批准后，即可采购进口产品。

　　关于本案例的竞赛设备能否采用单一来源采购方式的问题，如果该设备的价格超出公开招标限额标准，但仅有一家厂商生产，那么体育局在按照规定程序申报财政部门并获得批准后，可以采用单一来源采购方式购买。值得注意的是，能否使用单一来源采购方式采购进口产品，与该产品属于"通用"项目还是"专用"项目没有直接关系。

　　部门集采品目也可实行批量集中采购

　　集中采购目录内的项目，在资产配置、采购标准等实现标准化后，完全可以实施批量集中采购

　　主持人：8月21日，财政部以财库〔2013〕109号文件印发《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》。其中规定，列入当期《中央预算单位政府集中采购目录及标准》中的集中采购机构采购品目应当逐步实施批量集中采购。此举是否意味着集中采购目录内的项目都将变得"通用"？

　　施建：理论上来说，集中采购目录内的项目，在资产配置、采购标准等实现标准化后，完全可以实施批量集中采购。在实践中，因为通用资产配置标准等标准化需求统一尚需时日，批量集中采购数量也有待进一步细化，完全实施批量集中采购还需要一个过程。

　　从深入推进政府采购发展的角度看，批量集中采购是政府采购的发展方向，符合公共财政提出的满足公共需求均等化、合理化的要求。随着部门预决算在全国范围内的公开，预算编制、资产管理、政府采购、集中支付将实现紧密结合，政府采购能够起到资产配置手段的作用，可以有效避免"天价采购"等不合理现象发生。

　　陆金平：财政部领导曾经提出，要用三到五年时间向全国推广批量集中采购，目前中央单位做到比较好，地方也在逐步推开，但力度还不够。

　　中央国家机关政府采购中心、国家税务总局集中采购中心都在实施批量集中采购，这就说明集中采购机构采购品目、部门集中采购品目都可以归集需求，都能变得"通用"。当然，批量集中采购针对的应该是全部集中采购机构采购品目和部分部门集中采购品目，这是细微的差别。

　　张雷锋：按照财政部的解释，批量集中采购是指对一些通用性强、技术规格统一、便于归集的政府采购品目，由采购人按规定标准归集采购需求后交由集中采购机构统一组织采购的一种采购形式。通俗地说，就是各预算单位将其采购需求按照规定在一定期限内填报并汇总至财政部门，由财政部门将汇总后的设备采购总量抄送至集中采购机构，由集中采购机构批量购买，以购买数量优势换取供应商更大幅度的价格优惠。

　　我们应该看到，可以实行批量集中采购的产品必须是预算单位常用的且用量较大的产品，单一部门或系统有特殊要求的产品，其他部门并不需要，因此无法合并采购需求进行批量集中采购。同时，这些产品必须是"通用"的，并且规格和参数相对一致。由此看来，批量集中采购目前只能针对集中采购机构采购品目，在部门集中采购品目中推广还比较困难。

　　财政部只是要求将《中央预算单位政府集中采购目录及标准》中的"集中采购机构采购品目"逐步实施批量集中采购，并未提出将其中的"部门集中采购品目"也逐步实施批量集中采购。从这一点来看，现行的批量集中采购制度暂时与集中采购目录中的部门集中采购品目无关。因此，《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》的施行，并不意味着集中采购目录内的项目都将逐步变得"通用"。