财政部撤销56家政采甲级代理机构引发的思考

　　专职人员数量不足成共性问题

　　如果某一种违法行为或者现象带有普遍性，说明该行业已经遇到了一定的问题，需要从推进行业发展的角度梳理和引导，必要时适当施以行政措施，促其回归健康发展轨道。

　　根据《政府采购法》第十四条，采购代理机构是政府采购当事人之一。具有政府采购代理资质的社会代理机构接受采购人委托，在一定范围内办理政府采购事宜，对政府集中采购活动起到一种补充的作用。据了解，继《政府采购代理机构资格认定办法》（财政部令第61号，以下简称《办法》）提高政府采购代理机构资格准入门槛之后，财政部从2012年12月至2013年5月联合监察部、审计署和国家预防腐败局集中开展了政府采购甲级代理机构专项检查，并对检查中发现的56家违规代理机构依法撤销甲级代理资格。这一管理组合拳，足以表明监管部门加强代理机构管理、促进代理机构提高采购质量与效率、规范政府采购行为的思路和态度。

　　纵览56份信息公告，财政部撤销这些甲级代理资格的行为具有高度一致性，体现在以下几方面：

　　一是线索来源一致：所有问题都是在政府采购甲级代理机构的专项检查工作中发现。

　　二是撤销原因一致：2011年，被撤销人均在向财政部"申请政府采购代理机构甲级资格过程中，提供的专职人员社保证明材料与事实不符"。

　　三是法律依据一致：直接法律依据都是《行政许可法》第六十九条和《办法》第四十二条的规定。

　　四是法律文书一致：对每一被撤销人分别作出一份《关于撤销政府采购甲级代理机构资格的决定书》，差别仅在于具体文号和被撤销人名称的不同。

　　经过查阅，2011年财政部共受理授予甲级资格的代理机构共630余家，而此次被撤销资格的单位共56家，后者占前者的8.8%。也就是说，有近一成甲级代理机构在申请资格时虚报在职人员数量，表明专职人员数量不足在甲级代理机构中已成共性问题，而专职人员数量恰恰是衡量代理机构是否具备开展政府采购业务的重要标准。监管部门依照有关规定加大执法力度、强化代理资格管理固然必要，但如果某一种违法行为或者现象带有普遍性，说明该行业已经遇到了一定的问题，需要从推进行业发展的角度梳理和引导，必要时适当施以行政措施，促其回归健康发展轨道。

　　多重原因导致虚报专职人员行为多发

　　专业人才资源不足

　　从政府采购制度发展历程看，我国政府采购制度改革推行仅仅10余年时间，相对其他成熟的法律制度或者财政管理业务而言还只能算是新生事物，缺乏理论基础的积淀和知识积累。

　　从国家现行的法律体系看，《政府采购法》也仅仅是经济部门法中的一个单项法律，其地位和受关注程度同其他经济社会管理密切相关的刑事法、民事法等相比，也有很大差距；即使是在财政管理的领域内，政府采购工作也只是财政管理的一项业务，缺乏足够的社会影响力和聚集力。

　　在政府采购改革初期，由于大力推广政府采购制度、提升政府采购规模、规范操作实施行为的任务艰巨，专业人才的培养问题便未得到足够的重视。因此，相对于法律专业人才、财务会计类人才日渐饱和乃至过剩的情况，适应政府采购行业需要、横跨法律与财经知识的复合型人才却依旧稀缺，甚至成为制约政府采购持续发展的短板。

　　为了保证代理质量，《办法》修订后大幅提高了申请代理机构的条件，规定甲级机构"专职人员总数不得少于三十人，其中具有中级以上专业技术职务任职资格的不得少于专职人员总数的百分之六十"，这些专职人员还应符合"参加过规定的政府采购培训，熟悉政府采购法规和采购代理业务的法律、经济和技术方面的专职人员"的条件。面对财政部的严格要求，一些想获得甲级政府采购代理资质的社会中介代理机构不是从培养专业人才做起，而是选择铤而走险，通过虚报在职人员数量等手段骗取资格。

　　业务规模拓展有限

　　《政府采购法》颁布以后，我国政府采购规模10年间增长了10倍，由2002年的1009亿元增加到2011年1.13万亿元。2012年全国政府采购规模比上年度增长23.3%，进一步跃升至1.4万亿元。尽管如此，政府采购规模的持续高速增长，并未能从根本上解决大量具有政府采购代理资质的社会代理机构业务量不足的现实问题。

　　一方面，由于《政府采购法》明确"政府采购实行集中采购与分散采购相结合"，同时规定"采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购"，结合各地相对严格的集中采购目录管理制度，客观上确立了集中采购机构作为政府采购项目实施主渠道的优势地位。相比之下，除了江西省、江苏省苏州市等极少数地方撤销或未设立集中采购机构、政府采购业务均委托社会代理机构实施外，绝大多数地区的社会代理机构业务规模提升空间十分有限。

　　另一方面，近年来社会代理机构数量的增长较快，进一步加剧了代理机构生存的压力。全国仅甲级代理机构就多达1015家，乙级机构数量更多，但业务规模难有长足发展。

　　以江苏省2013年上半年的统计结果为例，全省范围内持有效代理资格的40余家甲级代理机构和260余家乙级代理机构操作执行的政府采购项目金额，仅占同期政府采购总体规模的3.54%，远低于全省95个集中采购机构（省、市、县三级，含政府采购已进驻的公共资源交易中心）85.6%的份额。

　　社会代理机构作为市场主体的基本属性，天然受到利益驱动的影响，在作出决定时肯定会考虑成本因素，计算投入产出比。社会代理机构严格执行《办法》规定的专职人员数量，其人员工资、社会保障费等人力资源成本必然大幅增加，在政府采购业务不足、收取的代理服务费较少以致无法补足成本的情况下，申请代理机构资格便成为一笔"亏本买卖"，于是冒险选择虚报在职人员数量来降低成本。

　　相关信息查阅不畅

　　政府采购代理机构资格认定，属于行政法上的行政许可行为。根据《行政许可法》第六十一条的规定，行政机关应当对被许可人从事行政许可事项的活动情况履行监督责任。

　　《办法》第三十七条也明确：县级以上财政部门应当按照政府采购管理权限，对政府采购代理机构执行政府采购法律、法规的情况，包括采购范围、采购方式、采购程序、代理业绩以及政府采购代理机构人员的职业素质和专业技能等方面进行监督检查，加强监管档案管理，建立不良行为公告制度。但从实践看，对社会代理机构的管理重资格认定轻日常监管的现象仍然存在，资格认定时一些地方重程序性审查轻实质性查证的现象也存在。具体表现在：

　　一是代理机构申请的程序性审查难以发现问题。代理机构资格认定依当事人申请实施，财政部门主要是依据申请人提供的材料进行书面审查，对符合《办法》规定条件的申请则作出许可决定、发放资格证书并予公告。

　　这些申请材料中，包括企业注册信息、有无行政隶属关系、企业内部管理制度、三年守法经营情况、专职人员情况说明等内容。其中，与行政机关有无隶属关系、有无违法行为等主要由申请人作出声明，专职人员情况则需提供人事代理或社保关系证明等材料。由于相关信息查阅不畅，财政部门对有关声明和材料的真实性很难进行实质性审查确认，只能依赖于事后监管和专项检查发现。

　　二是社会代理机构的日常监管难以到位。根据《办法》规定，甲级、乙级代理机构资格认定的行政许可分别由财政部和省级财政部门实施，地市级以下财政部门没有资格认定权限。

　　由于社会代理机构分布范围广、操作项目来源复杂，省级以上财政部门难以实施全面监管，而地市级以下财政部门往往存在既然本级没有权利实施行政许可也便不存在管理职能的片面认识，对社会代理机构在本地开展政府采购项目的活动放任不管，导致社会代理机构日常开展业务的情况脱离监管视线。类似财政部组织的甲级代理机构专项检查时才会暴露问题。

　　三是对代理机构违法信息抄告制度执行不严。根据《政府采购法》第七十八条的规定："采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以依法取消其进行相关业务的资格。"

　　鉴于政府采购代理机构可以在全国范围内依法代理政府采购事宜，资格认定管理部门对依法许可的政府采购代理机构超越本级、本地域的代理行为无法进行有效监管，难以及时发现政府采购代理机构的违法行为，依照《行政许可法》第六十四条建立的被许可人违法行为抄告制度，《办法》第三十九条明确规定："县级以上地方人民政府财政部门应当将政府采购代理机构违法违规行为的处理处罚结果，书面告知作出资格认定决定的财政部门。"然而，政府采购代理机构违法行为抄告制度实践中并未得到严格执行，各地政府采购代理机构违法行为信息并不互通，导致无法对社会代理机构资格实行动态管理。

　　鉴于政府采购代理机构可以在全国范围内依法代理政府采购事宜，资格认定管理部门对依法许可的代理机构超越本级、本地域的代理行为无法进行有效监管，难以及时发现代理机构的违法行为，抄告制度就显得尤为重要。

　　多管齐下 促代理机构健康发展

　　据了解，部分代理机构的发展重心并不在政府采购代理，而是把政府采购代理作为单位的副业，少数社会中介机构更是把政府采购代理资格作为一种加强企业宣传的资本和招牌，只挂牌子、不做业务。

　　推进职业化建设 奠定基础

　　《政府采购法》第六十二条规定："采购人员应当具备相关职业素质和专业技能"。相对于政府采购改革的不断深化和社会代理机构数量的不断增加，采购人员的职业素质和能力已经难以适应政府采购发展的需要，建立统一的政府采购职业资格管理制度、推进政府采购人员职业化建设显得十分迫切。2009年《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》明确要求：财政部要会同有关部门研究建立政府采购从来人员执业资格制度……推动政府采购从来人员职业化的进程。

　　值得期待的还有，我们注意到《政府采购法实施条例》最新修订的版本中已经有了"国家建立政府采购职业资格制度"的有关内容，希望在颁布施行后能够得到有效贯彻，尽快出台配套规定和实施办法。

　　通过推行政府采购职业化资格管理制度，将政府采购从业职业资格纳入国家统一的职业资格体系，发挥职业资格制度的人才聚焦效应，引导高等教育院开设政府采购专业，培养符合政府采购工作需要的专业性人才，同时吸引更多的社会人员关注政府采购事业、学习政府采购知识、参与政府采购工作，为代理机构储备充足的人力资源，从源头上改善专业人才不足的行业难题。

　　严把资格申请关 注重质量

　　数量不等于质量。面对全国甲级政府采购代理机构就多达1015家、各省乙级政府采购代理机构数量更为可观的现实，不能简单地得出社会代理机构行业力量很强、发展很好的结论。

　　相反，从工作实践中我们了解到，部分代理机构的发展重心并不在政府采购代理，以从事其他业务的人员兼职凑数，把政府采购代理作为单位的副业，少数社会中介机构更是把政府采购代理资格作为一种加强企业宣传的资本和招牌，只挂牌子、不做业务，出现专业代理机构并不专业甚至不懂专业的现象，导致社会代理机构代理行为不规范、违法行为时有发生，客观上影响了那些专门开展政府采购业务、推进专业化建设的社会代理机构的积极性，损害政府采购的形象和社会代理机构行业的健康发展。因此，从入口就严把资格申请关，确保每一家取得政府采购代理资格的社会代理机构都是专业机构显得非常必要。

　　实际工作中，要进一步加强社会机构申请政府采购代理资格的实质性审查力度，通过发挥申请人属地财政部门的就近审核作用、工商社保等相关职能部门的权威信息比对和利用、作出许可决定前充分公示听取意见等方法，防止部分社会机构弄虚作假蒙混过关、代理机构遍地开花。在此基础上，探索建立社会代理机构定期考核、专项检查的制度，加强社会代理机构政府采购行为监督，加大执法监督力度，及时发现和查处违法违规行为，坚决制止社会代理机构超范围代理和不正当揽收业务等行为，维护政府采购社会代理市场良好秩序。

　　推进专业化建设 错位竞争

　　代理机构专业化建设水平和组织实施政府采购项目的能力，是衡量社会代理机构行业发展状况的重要标准。财政部通过修订《办法》提高社会代理机构准入门槛和开展专项检查活动对发现问题的代理机构依法撤销资格等举措，表明管理部门面对数量众多、专业能力优势并不突出的社会代理机构，已经认识到代理机构行业发展遇到的问题，正在通过强化管理以实现代理机构管理控制数量、提升质量的目标，推进代理机构专业化建设。

　　在这样的背景下，各地监管部门要及时转变观念，重视社会代理机构在政府采购制度中的作用，引导社会代理机构开展专业化建设，与集中采购机构实现错位发展。随着政府采购范围日益拓宽，政府采购项目的专业化要求也逐步提高，一些新行业、新领域、新品目相继纳入政府采购的范围，对一些通用类或者政策性要求高的货物、服务采购项目，继续发挥集中采购的规模优势，坚持集中采购主渠道。对那些具有特殊行业领域特点、专业技术性强、需求复杂的采购项目，可由具备相应专业背景的社会代理机构组织实施，引导社会代理机构加强专业化建设，鼓励不同代理机构之间形成错位发展、开展适度竞争、发挥互补作用。

　　与此同时，还应充分挖掘社会代理机构主观能动性，发挥行业自律作用。行业自律是对政府监管的重要补充，它建立于行业成员共同利益的基础之上，具有追求自律收益、有效发挥作用的内在动机。社会代理机构的日常管理任务将日益复杂和困难，各级监管部门的力量却难以同步增加，行业自律的作用恰恰可以发挥辅助作用。目前，政府采购行业协会尚未普遍建立，监管部门宜出台政策措施加以推动和引导，尽快促进各级建立行业协会，培养行业自我管理的能力。