江苏省财政厅政府采购管理处处长 戴民辉

　　政府购买公共服务箭在弦上

　　通过推进政府购买公共服务改革，创新公共服务供给方式，探索公共服务市场化、多元化和社会化供给机制，不断提高公共服务的质量和效率。

　　随着政府采购改革不断深化、政府采购制度日益完善，政府采购标准化也被提上议事日程。但是在推进政府采购标准化建设方面，如果仅仅局限于制度已经相对规范、操作经验较为成熟的传统政府采购领域，显然将限制政府采购标准化作用的充分发挥。相反，以更加宏观的视野着眼和关注政府采购改革最新进展，从起步阶段就按照标准化的要求和体系对政府采购重大改革进行前瞻性设计和把握，则可能取得更加突出的改革成效。政府购买公共服务改革，便是推进政府采购标准化建设值得研究的问题之一。

　　改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。同时，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

　　随着国家经济社会的发展和政府职能转变的推进，政府购买公共服务日益被提上议事日程。政府购买公共服务，是指政府利用财政资金，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，以购买的方式交由具备条件的社会力量承担，政府根据服务的数量和质量向其支付费用。其根本目的是，通过推进政府购买公共服务改革，创新公共服务供给方式，探索公共服务市场化、多元化和社会化供给机制，不断提高公共服务的质量和效率。

　　理解政府购买公共服务，一方面，要明确政府是公共服务的提供者、是义务主体；另一方面，政府将过去那种直接作为生产者、提供者的角色改为通过向社会力量购买的方式，由相应的社会力量来提供公共服务，政府则主要履行出资义务和监管职能。

　　从国家层面，新一届政府明显加快了改革的步伐，政府购买公共服务改革已经渐行渐近，已经箭在弦上蓄势待发，主要体现在：

　　1.去年以来，国家先后印发《国家基本公共服务体系"十二五"规划》、《国务院机构改革和职能转变方案》等政策文件，对进一步转变政府职能、推进政府购买公共服务提出了新的要求。

　　2.今年5月，李克强总理在动员部署国务院机构职能转变工作时，强调要处理好政府与市场、政府与社会的关系，将该放的权坚决放开、放到位，把该管的事管住、管好，激发市场主体创造活力。

　　3.今年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买公共服务，研究确定了政府向社会力量购买公共服务的重要问题，并对推进政府购买公共服务提出了具体的落实要求。

　　4.财政部根据国务院常务会议精神和要求，已经向国务院正式上报了有关推进政府向社会力量购买服务的指导意见，待国务院批转执行。

　　在推进政府采购标准化建设的过程中，应当强化大局意识和长远意识，紧密结合国家有关重大政策部署，深入思考和谋划政府购买公共服务标准化体系建设，使这项改革在起步阶段就保持较高的起点和定位，争取更大的改革成效和发展空间。

　　江苏 基层率先实践 五方面问题待解决

　　作为全国经济社会发展水平相对较高的省份，江苏省近年来立足实际，自下而上地积极开展向社会力量购买服务的探索和实践，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了一些做法和经验。

　　苏南积极探索 江苏财政厅重视

　　市（县）率先试点 江苏政府购买公共服务的实践首先是从市（县）开始的，特别是经济发展水平较高的苏南地区，在推行政府购买公共服务改革方面进行了积极创新和探索，如苏州市从2005年开始，就与老百姓日常生活和城市管理密切相关的绿（绿化养护管理）、脏（河道、街道、老新村保洁管理）、臭（公共卫生间的保洁维修管理）、旧（危旧房改造）等项目实施了政府采购。以后结合财政支出重点，逐步将"宜行"（城市公共自行车）、"宜居"（老年人保险、环境治理）、"宜商"（国际精英创业周、服务外包创新发展投资促进年等活动的策划和执行）等服务纳入政府购买公共服务的范围。同一年，无锡市出台相关文件推进实施社会事业改革，为政府购买公共服务改革创造了良好的条件，2008年无锡市委市政府印发《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》，政府购买公共服务工作进入快速发展的轨道，并取得显着成绩。此外，江苏省徐州、南通等市和常熟、宜兴、昆山等县（市）也都进行了政府购买公共服务工作的积极探索。

　　省级稳步实施 江苏省财政厅党组对实施政府购买公共服务工作改革高度重视，财政厅主要领导专门作出批示，并在全省财政工作会议上多次对推进政府购买公共服务工作提出要求。在深入调研、广泛征求意见的基础上，江苏省财政厅2013年初制定《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》，对推进政府购买公共服务工作进行部署，将涉及教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、房屋维修等21项、约15亿元的公共服务项目，列入2013年省级政府购买服务范围，实施政府采购，实现了省级政府购买公共服务工作的突破。目前，部分项目已经完成采购，其他项目也正按计划实施。

　　全省积极推进 为在全省推进政府购买公共服务改革，江苏省财政厅经广泛深入调研，组织专门力量起草了《关于推进政府购买公共服务工作的指导意见》。经厅长办公会研究后，已于今年7月10日报请省政府批转（编者注：江苏省人民政府办公厅10月21日印发了《关于推进政府购买公共服务工作的指导意见》），旨在对全省政府购买公共服务改革提供政策层面的宏观指导。

　　范围不断拓展 制度逐步健全

　　从全省范围看，随着政府购买公共服务改革的全面启动，政府购买公共服务总体上呈现不断发展的特点，主要体现在：

　　公共服务购买规模初显 2012年，无锡市服务类采购金额达12亿人民币，苏州服务类采购规模超过15亿元人民币，省级2013年试点的项目预算达15亿元。

　　购买服务范围不断拓展 省级已将涉及教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、房屋维修等21项公共服务项目列入范围；无锡市已涉及城市基础设施维护、市政设施养护、文化教育公共服务、社区服务等多个领域，涵盖市政养护、环卫保洁、绿化管养、信息化服务外包、教育文化卫生体育服务、物业管理、项目代建、设计、监理、审计、培训、会展、保险等16个类别；苏州的实施范围已包括公共卫生间保洁、绿化养护、河道保洁、老年人保险、国际精英周会展、桥梁检测六个方面。

　　配套管理制度不断完善 江苏省财政厅今年年初出台《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》，对政府购买公共服务的相关问题进行规范；无锡市从2005年开始，先后由市委、市政府办公室出台《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》、财政局制定《关于推进政府购买公共服务改革的实施办法》和商业保险、城市照明、公共文化产品和服务、环卫作业等服务项目的采购管理配套办法，结合项目实际特点实行集中统一采购和部门集中采购相结合的实施制度；苏州市财政局出台《苏州市市级政府购买公共服务试行办法》等制度性规定；徐州市政府印发了《关于推进市级政府购买公共服务的意见》；连云港市财政局印发了《市级政府购买公共服务暂行办法》等。

　　五方面问题待解决

　　实践证明，推行政府购买公共服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活动，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有十分重要的意义。就政府采购而言，也是进一步实现政府采购扩面增量的有力措施。但从现实情况看，特别是按照政府采购标准化的要求，仍然存在一些需要关注的问题。

　　实施边界不够清晰 公共服务采购项目与货物、工程采购有区别，与商务服务、技术服务、劳务服务等也有差异。目前理论和实务界对公共服务采购的概念和边界均存在不同看法，各地在改革推进过程中的做法也不相同，有些服务行业的改革还涉及到相关主管部门的职能范围，边界不清客观上往往成为阻碍改革推进的借口和理由，影响了政府购买公共服务范围的拓展和顺利实施，需要紧密结合国家基本公共服务体系建设的主要内容和财政支出重点，提出公共服务项目采购的领域和范围。

　　新旧理念存在矛盾 公共服务采购意味着政府从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变，更意味着财政支出的不断透明化和规范化，特别是伴随着政府采购管理的逐步加强，导致原有公共服务资金投入逐步纳入政府采购预算管理和集中支付，必然引发各行业主管部门、社会各界、财政部门新旧理念的碰撞和冲突，涉及各级、各行业政府职能的转变甚至既有管理职能与权限的调整，各部门和社会各界的思想还不够统一，难免会出现部分不了解、不理解、不支持、不配合的情况。

　　规模比例仍然很低 从现实情况看，服务类政府采购规模普遍偏小：2012年，江苏省服务类采购62.62亿元，占政府采购总体规模的4.3%。具体到公共服务类那就更低：以政府采购公共服务工作做得比较好的无锡市为例，2012年政府购买公共服务的金额占一般预算支出的比重仅为1.9%，占全市政府采购金额的的比重仅为5.8%，这既有政府购买服务范围有限的原因，也与社会组织发展尚不成熟、市场主体承接公共服务能力不足有关。而从国外发展经验来看，各种社会组织是政府购买服务的重点选择对象，如：美国社会组织提供了56％的政府出资所有社会服务、48％的就业和训练服务、44％的保健服务；德国志愿社团或福利协会提供了90％的助残服务、70％的家庭服务、60％的养老服务和40％的医院病床服务；英、法、日等国家都有类似做法。

　　制度和标准有待完善 公共服务采购大多涉及民生，特别要强调服务项目的质量标准及后续服务、合同履约、绩效评价等因素，而不能是简单的一买了之，如何顺利实施需要进行深入的研究。如在采购文件制定方面，需要准确设置供应商资格条件和准入门槛，科学制定评审标准和方法；采购方式选择方面，考虑公共服务项目本身的复杂性，与货物与工程项目有所区别；采购合同执行要充分考虑服务项目合同履约周期长、金额不固定、考核验收要求更高等特点，注重服务项目的市场培育和引导等作用，加强绩效管理和评价，引入合同履约验收第三方评价、履约质量与后续采购活动挂钩等措施。所有这些问题的解决，离不开科学完善的制度标准体系。

　　地区发展不够平衡 由于推进政府购买公共服务与政府职能转变、事业单位改革等密切相关，因此政府放权到什么程度、事业单位改革进行到哪一步，直接关系到政府购买公共服务的进展速度和实施成效。由于江苏省经济发展水平本身存在南、中、北的差异，各级政府施政理财观念不尽一致，承接公共服务的市场主场发育水平不尽一致，政府采购规模和占财政支出比例高低不同，导致政府购买公共服务在江苏范围内的发展不够平衡，总体上看苏南地区的改革基础和推进力度要好于苏北地区，这就给标准制定提出了差别化、针对性的要求。

　　高效推进政府购买服务

　　公共服务采购是政府采购的重要内容，加强公共服务政府采购也是政府财政支出管理的必然要求，是推动政府转变职能、降低行政成本、提高资金使用效益的有效途径。政府采购有关部门要高度重视服务采购工作，立足现有条件，积极开拓，深入探索，把公共服务采购作为深化政府采购制度改革、推进政府采购标准化建设、拓展政府采购规模和范围的着力点，探索建立目标、原则、内容三大指标的标准化体系，推进公共服务采购标准化建设，以公共服务采购标准化建设促进政府管理职能的转变和政府采购效能的提高。

　　基于目标体系界定改革方向

　　实施政府购买公共服务改革，应当坚持目标牵引和拉动的思路，通过科学完善的目标体系界定改革的基本方向。其目标体系主要包括：

　　深化管理改革 立足转变政府职能，完善财政管理体系，规范财政支付方式，科学确定公共服务购买资金管理流程，强化资金的预算、计划、支付、评估管理，强化公共财政的调控作用。

　　强化服务管理 采取政府购买服务等方式，调动社会组织参与公共事务和公共管理的积极性，建立健全公共服务市场诚信机制，形成多元参与、公平竞争的格局，提高公务服务领域的政府管理水平。

　　界定拓展范围 围绕政府推进基本公共服务建设的中心任务，紧贴保障和改善民生的财政支出重点，合理界定并积极拓宽政府购买公共服务范围，扩大政府购买公共服务的规模。

　　规范操作行为 加强政策指导，完善配套制度，加大监管力度，建立准入标准，完善购买流程，健全市场监管和退出等机制，促进政府购买公共服务活动依法操作，实现政府购买服务制度化和规范化。

　　提高采购效益 科学履行政府在公共服务供给中的管理职能，调动社会组织在公共服务市场中的积极作用，提高市场主体承接公共服务的能力，提高财政资金和公共资源使用效益。

　　围绕五大原则推进改革

　　积极稳妥推进 适应经济发展需要、政府职能转变和财政管理要求，合理调动社会资源，因地制宜，积极稳妥地推进政府购买公共服务工作。

　　建立推动机制 健全法规制度，明确部门职责，完善推进机制，强化监管手段，形成符合实际、协调有力、规范高效的政府购买公共服务制度。

　　强化预算执行 强化公共服务购买资金源头控制，科学编制政府购买公共服务的资金预算，规范资金审核管理，确保资金使用安全规范、科学有效。

　　注重绩效管理 加强政府购买公共服务的绩效管理，降低购买成本，提高服务质量，提升政府购买公共服务的社会效益与经济效益。

　　发挥市场作用 发挥政府购买公共服务的市场导向功能，推动政事分开、事企分开和管办分离，加快建立政府主导、社会参与的公共服务供给模式。

　　凡是符合条件的都纳入政采

　　合理划分实施范围 推进政府购买公共服务工作，重点在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、公共文化体育、残疾人基本公共服务等领域。对由公共财政资金安排、政府部门组织实施、市场主体较为成熟的公益性社会公共服务和管理事项，如基本医疗卫生保障、居民医疗和农村合作医疗等社会保险和政府出资的商业保险、劳动就业咨询、职业技能教育和培训、基本养老服务、社会困难人员救助、城市规划设计、宣传会展服务、基础设施管护、环卫保洁、绿化养护、生态环境建设、账务管理和审计评估、公共文化体育、残疾人教育医疗和就业服务等项目，优先列入政府购买范围。

　　加强政府采购管理 凡是符合政府采购条件的公共服务项目，均应纳入政府采购的范畴，严格按照《政府采购法》及相关法律法规组织采购。同时，要结合不同公共服务项目的特点和要求，不宜实行政府采购的，积极探索定额补助、以奖代补等其他政府购买的形式，便于改革的稳步推进。政府采购管理的主要内容包括：

　　（1）依法选择采购方式。政府采购公共服务重在强调通过市场竞争遴选公共服务的承接主体，鼓励探索多种采购方式，特别是对不宜采取公开招标方式的，经财政部门批准可按规定采取邀请招标、竞争性谈判、询价或者单一来源采购方式组织采购，以确保工作效率和服务质量。

　　（2）科学制定采购文件。充分发挥行业主管部门、行业协会和专家等专业优势，准确设置供应商资格条件和准入门槛，结合项目特点制定科学的评审标准和方法，综合物价水平、工资水平、社会保障规定、费用成本和财政支付能力等因素编制合理的采购预算，既节约财政资金，又保证供应商的合理利润，促进公共服务市场健康发展。

　　（3）周密组织采购活动。充分考虑公共服务项目服务对象广、影响范围大、履约周期长、标准要求高的特点，制定不同行业购买公共服务的实施办法和操作规程，通过适当划分采购批次或标段、合理确定合同期限等办法化解社会风险，维护公共服务的稳定与效率。

　　（4）加强合同履约管理。合同应明确购买服务的范围、数量、质量要求、服务期限、资金支付和采购人、供应商的权利义务。认真组织履约验收和动态考核，督促供应商严格履行合同，将履约情况与其后续竞争挂钩。

　　（5）健全监督管理制度。加强政府采购活动的全程监管，及时发现和查处违法行为，维护政府采购公共服务市场良好的竞争秩序。

　　建立高效推进机制 改革推进过程中，各有关部门要加强协调配合，建立财政部门统筹协调、有关部门相互配合、代理机构操作实施的组织协调机制。总体来看，主要应当明确以下政府部门或政府采购当事人的职责范围：

　　（1）财政部门履行监管职责，研究制定政府购买公共服务管理制度，加强政府购买公共服务资金和业务的监督管理，结合财政支出重点研究制定购买公共服务的指导目录，提出实行政府购买公共服务的具体项目，指导有关行业主管部门制定公共服务采购行业实施办法，会同主管部门开展公务服务项目绩效的考核评价，监督各方当事人依法参与政府购买公共服务活动。

　　（2）采购人是公共服务供给的责任主体，要加强调查研究，制定本行业本系统服务采购实施办法，提出具体公共服务项目采购需求、准入条件和评价标准，有条件的经批准可建立专门机构实行部门集中采购，对项目执行情况实施绩效评价，督促供应商按照合同规定提供服务，对供应商提供的服务实施全程跟踪监管、履约检查和考核验收。

　　（3）集中采购机构或专业的社会代理机构，根据采购人的委托实施公共服务采购项目、提供专业服务，会同采购人制定采购文件、组织签订采购合同、协助开展履约验收，做好供应商诚信管理。

　　（4）审计、监察部门履行监督职能，将购买公共服务资金使用情况列入审计范围，对政府采购活动依法实施行政监察，及时发现和查处违规违纪问题，推动政府购买公共服务健康发展。

　　（5）供应商积极参与公共服务采购项目竞争，主动适应公共服务采购需求，不断增强承接公共服务项目的能力，依法履行采购合同义务，提高服务质量和效率。

　　原标题：大局着眼 谋划政府购买公共服务标准化体系