■ 发挥政采政策功能专题探讨

　　体制不顺 "双轨"运行造成阻力

　　《政府采购法》实施10多年来，我国政府采购制度在不断探索和深化改革中日益健全。政府采购在遏制腐败现象的发生、节约财政资金和提高资金使用效益方面的作用得到有效发挥。但政府采购的政策调控功能还处于起步阶段，而且面临许多困难和阻力。

　　一是体制不顺，实施采购主体不明确。《政府采购法》对委托代理机构的设置尽管有要求，但不够明确具体。目前大多数集中采购机构已经与财政部门脱离，但却又形成了分别隶属于不同部门的格局；而有的地方至今没有成立集中采购机构，而是由社会中介机构代理采购；还有的成立了集中采购机构，又撤消了。这些做法造成政府集中采购管理体制不统一、执行主体不明确，造成政府采购在政策功能实现上遭遇阻力。

　　二是采购规模相对分散、且"双轨"运行。尽管政府采购规模逐年增长，但却没有得到最好的集中。在中央和国家机关，各部门成立的采购机构采购量增长得比较快；在地方，社会招标机构采购量增长得比较快，集中采购机构的业务量增长相对缓慢。在以营利为目的的社会招标机构和以非营利事业法人的政府集中采购机构共同承担政府采购的格局中，社会招标机构有着明显的竞争优势。列入政府集中采购目录的，是政府集中采购机构采购，但列入部门集中采购目录的项目，很多都被社会招标机构"争取"过去了。而社会招标机构为了达到其营利的目的，会最大限度满足委托人的要求，不可能主动替政府把关，政府采购的政策功能也就不应委托其实现。所以，"双轨"制带来的是"竞争"的不平等，不利于政府采购政策功能的实现。

　　三是政策不明确、随意性过大。明晰的政府采购政策是实现政府采购政策功能的基础，但目前根据国家整体发展规划而制定的用来鼓励、扶持的产业或产品的政策还不完善，政府采购的作用也未能得到全面发挥。同时，政府机关和事业单位所需的物品和服务没有统一标准，各部门会根据权力、财力上的不同，在货物、服务的选择上要求不一。随意性过大，导致采购活动可能因为没有满足采购人的要求致使委托协议采购合同无法签订。这种约束力不强的政府采购，造成一些高配置办公用品功能长期闲置和财政资金的浪费。

　　做好顶层设计 四方面推动政策功能发挥

　　充分发挥政府采购的政策功能，需要做好顶层设计，全面去推动。

　　明确实施主体 扩大集采规模

　　目前需要解决的是政府采购政策功能实施主体问题，这一问题解决起来相对容易，因为《政府采购法》规定"采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购"。

　　因此，应该按照《政府采购法》的要求，明确政府集中采购机构才是实现政府采购政策功能的实施主体，社会招标机构只承担集中采购机构无力完成的采购项目。

　　而且，应该逐步从"双轨"制向"单一制"过渡，不能将集中采购机构和社会招标机构等同对待，更不宜让其相互竞争。而且，把大量政府采购业务委托给社会招标机构，会增加财政支出，不利于监督、容易发生腐败，会使政府采购丧失存在的价值。

　　扩大集中采购规模是强化政府采购政策功能前提。没有规模，调控就没有力度；不实现集中采购，政策功能就不可能得到有效实施。扩大集中采购规模，必须从编制《政府采购目录》着手，把应该和能够纳入政府集中采购目录的项目尽可能都纳进来，并且在执行中加强管理，严格监督，确保落实。

　　理顺体制 强化统一管理

　　政府集中采购机构必须有统一的、强有力的主管部门。不能使政府成立的集中采购机构游离于政府之外，成为"无根草"；也不能每个地方主管部门各不相同，各行其是。否则政府集中采购机构所遇到的问题和面临的困难，会因为无处诉求，而无法解决；或者由于主管部门不同，使中央的政策不能顺畅贯彻。

　　根据我国实际，笔者认为政府集中采购机构应该隶属于财政部门统一管理，因为"政府采购制度是公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的一项有效措施。"部门预算和采购计划的编制是实现政府采购的前提，国库直接支付是政府采购的结束，政府集中采购只是其中间的一个环节。将政府集中采购机构回归财政部门管理，有利于管理机构和集中采购机构协调一致，能更好地实现政府采购政策功能。

　　实行这种管理体制，反对的人会认为，这是"裁判员和运动员"不分，不利于政府采购公平、公正。笔者认为这种比喻是不恰当的，结论也是不成立的。因为政府成立的单位都必须有主管部门，不能说集中采购机构隶属于财政部门就是"裁判员和运动员"不分，隶属于其他部门就分开了。

　　下属单位和主管部门之间在业务上也必须是高度关联的，就现在集中采购机构分别隶属于不同部门，业务联系又不紧密的管理体制，在政府采购业务指导和推动上都不会有多大作为。采购结果是否公平、公正，其根本和前提是公开透明和规范运作。

　　制定扶持政策 统一配制标准

　　政府采购管理部门要按照中央、国务院制定的经济社会发展战略目标，制定扶持和鼓励发展产业、产品的政府采购政策，政策的制定要明确、具体、便于操作；同时，政府机关和事业单位办公所须物品与服务的配置标准必须统一，这项工作应从行政机关、从车辆、电脑、办公桌椅等通用商品开始，逐步深入到科研和其他单位。

　　采购人要从大局出发，丢掉只为本部门、本单位利益着想的做法以及特权思想，根据政府采购统一配制标准，申报和委托政府采购项目、物品和服务，积极支持政府采购事业的发展。

　　提高人员素质 力推信息化建设

　　要不断提高集中采购机构工作人员的素质，主要是通过培训来进行。要提高培训质量，使集中采购工作人员业务素质得到稳步提高，为实施政府采购提供有力保证。同时，要积极推进政府采购信息化建设步伐，改变以人工操作为主的操作手段，大力推行网上采购，有效提高政府采购的透明度和工作效率。