■ 第九届全国政府采购集采年会获奖论文选登

　　编者按 2013年12月4日，财政部发出《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号），就如何积极有序推进政府购买服务工作提出了明确要求。江苏省政府采购中心主任蒋华中和该中心副主任熊洁紧贴改革热点，结合江苏省政府采购中心的实践，对政府购买服务进行了积极探索和深入研究，并提出了完善建议。二人围绕政府购买服务这一主题撰写的论文在2013年第九届全国政府采购集采年会上获奖并受到广泛好评。今刊发他们的获奖论文，与读者分享。

　　立足实践 探索方式方法

　　萌芽于地方的政府购买服务改革在经历了个别尝试、零星试点、摸索前进、局部发展等阶段后，终于在2013年迎来了全面发展的黄金期。2013年3月28日，国务院办公厅下达《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中要求加大政府购买服务力度，相关部门要在2013年12月底前提出具体政策。5月6日，国务院常务会议研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，其中要求加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。

　　7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议明确要求各地要制定政府购买服务指导性目录，并勾画出其顶层设计方案的基本思路。9月30日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式出台，对政府购买服务的指导思想、基本原则、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理作出具体规定，自此这项自下而上的改革已经完全上升为一项重要的国家政策，结束了各地自发推动、无章可循的历史。

　　《指导意见》指出购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，这一规定对发展壮大政府采购事业无疑是巨大利好。笔者认为要想做好这一工作，集中采购机构必须立足于工作实际，在总结以往做过的服务项目的基础上，探索出适合政府购买服务项目的方式方法。

　　抓四大关键 为集采服务积累经验

　　笔者所在的江苏省是最早接触这项改革的省份之一。随着江苏经济社会的不断发展，社会公众需求的多元化和专业化日益突出，有限的政府公共服务供给方式日益显现其局限性。创新社会管理方式，鼓励社会力量参与公共服务，已经成为政府改革的紧迫任务。因此，江苏省政府在2012年提出要加快推行政府购买服务改革。

　　2012年底，江苏省财政厅制发《江苏省级政府购买公共服务改革暂行办法》，确定了21个政府购买服务的重点项目，而这些项目的采购任务主要落在了笔者所在的江苏省政府采购中心（以下简称"采购中心"）身上。在具体实施这些项目过程中，采购中心注重加强和采购单位的主动联系，开拓思路，创新方法，逐步形成了一套针对服务类项目的工作流程，积累了重要的采购经验，为顺利、圆满完成这些项目的采购任务夯实了基础。

　　细处着手 精心打磨招标文件

　　与货物不同的是，服务作为商品的一种，在特征上不具备物质形态，没有通用标准，再加上出台背景和受益对象不同，因此，每一个服务类项目的采购对象都是独一无二的，在采购中没有现成的经验可以借鉴。以前采购中心在遇到服务类项目时，大多套用货物类招标文件，但在实际应用时，发现有很多地方不符合服务类项目的特点。

　　2013年以来，采购中心对每个服务类项目的招标文件都单独制作，在与采购人充分沟通后，结合每个项目的背景和特点，制定全新的资格条件、项目需求、商务条款、评分标准以及合同文本。并通过采购中心内部讨论、专家论证、上网征求意见等程序对招标文件进行反复打磨，在没有任何质疑的情况下才最终上网发布。

　　深入研究 科学制定评审办法

　　由于服务类商品在采购中无法对其进行直观测试，其质量和标准不像货物类那样直接客观，很难精确地加以描述与定量。为保证评审标准的科学、公正，采购中心要求服务类项目经办人认真研究与自己所办理的服务项目相关的文件制度，找出其中最核心、最关键的内容，作为设定评审标准的依据和基础，并由分管主任带着项目经办人主动到采购单位去了解项目的详细情况，听取采购人对项目的具体要求，与采购人一起商量评审方法，制定评审标准。

　　另外，由于现有政府采购专家库中缺少公共服务类别的专家，所以如何选择评审专家也是服务类采购的难点。采购中心与采购人一起研究，以一比三的标准配比，在库外选择相关服务领域的权威专家，报采购处批准后组成评审委员会进行评审，从而保证了评审工作的顺利进行。

　　灵活操作 合理选择采购方式

　　公共服务采购具有一定的特殊性，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还要考虑社会评价和社会效益，其复杂程度远非普通货物类项目可比。所以，采购中心根据服务类项目的不同特点，灵活选择适合的采购方式。

　　一般情况下，正常项目采购中心都是采用公开招标的方式进行。对于日常发生频繁且采购金额较小的服务类项目，如财务审计等依然采取协议供货的方式确定供应商。而对于技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或具体要求的服务类项目，如专业性咨询与援助服务等项目采购，则采用竞争性谈判方式进行。

　　加强管理 着力实施履约监督

　　招标采购活动顺利实施只是服务采购项目成功的第一步。与货物、工程类不同，公共服务在招标时只能对采购对象有一个描述性的要求，服务类产品最终能否满足采购人的需求，需要通过后期对供应商的履约情况进行绩效监管来实现。因此加强政府采购合同履约管理是服务采购项目成功的另一关键。

　　2013年，采购中心将履约检查作为一项重点工作，利用七、八两个月，集中力量对农村中小学塑胶跑道、义务阶段学生教科书、小麦"一喷三防"农药等9个项目的履约情况进行实地检查。通过检查，强化了供应商的严格履约意识，了解了老百姓对公共服务项目的实际需求，同时也为今后服务类项目采购积累了宝贵的工作经验。

　　加强宣传 强化绩效管理

　　江苏省政府采购中心（以下简称"采购中心"）虽然在推进政府购买服务工作取得了一些成绩，也获得了有关采购人的好评，但是采购中心在政府购买服务工作方面还存在许多问题需要解决，譬如招标文件特别是评审标准的质量有待进一步提高，采购人通过政府购买公共服务的意识还比较淡薄，全程进行绩效管理的理念还不到位，对服务合同履约监管亟待加强等等，需要整合各方力量，通过制定完善制度、加大宣传培训力度，强化绩效监管等多种措施加以改进和完善，以促进江苏省政府购买公共服务改革的全面推进。

　　加强制度建设

　　除《政府采购法》将服务纳入政府采购范围外，我国并没有专门的法规规章对政府购买服务作出规范。虽然现在从国务院到省市地方政府，都陆续出台了关于政府购买服务工作的指导意见，但是这些规定都是比较原则的纲领性文件，缺少具体操作方面的内容，且文件层级也比较低。因此，需要进一步加强政府购买服务方面的制度建设，在购买内容、购买方式、操作程序、预算管理、绩效评价、监督检查等方面研究制定具体办法，为深入推进政府购买服务改革提供制度支撑。

　　加大宣传培训力度

　　政府购买服务工作要想顺利推进，提高购买主体的认知意识非常关键。从江苏省2013年政府购买服务项目的执行情况来看，不少采购人对于政府购买服务还没有概念，对政府采购有几种方式及具体操作程序也不是很清楚，还有一些采购人认为政府购买服务就是财政部门在变相地"收权"，将本属于部门的资金分配权收回财政，思想上有顾虑，这在一定程度上阻碍了政府购买服务工作的进一步发展。因此，需要集中采购机构和采购监管部门加大宣传力度，一方面组织采购人参加有关政府购买服务方面的专题培训，另一方面利用日常工作接触的机会进行政策讲解，让采购人充分了解政府购买服务是顺应市场经济发展和政府职能转变的一项改革，从而提高采购人运用政府采购方式实施政府购买服务的主动性。

　　强化绩效监管

　　服务产品是看不见摸不着的，服务采购的难点就在于如何证明服务产品是否真正满足购买主体在当初购买时所提出的需求，以及如何评估购买服务所花的财政资金是否真正发挥预期效益。因此，需要集中采购机构改变传统的"重采购轻履约"的工作模式，在执行服务采购项目时，将绩效监管理念贯穿服务采购全过程。首先，在制定招标文件时进行充分调研，构建跟踪评价体系，制定科学合理的绩效考核标准。其次，在履约阶段与采购人一起定期组织绩效考核，并根据考核结果进行资金支付，必要时可委托第三方进行绩效考核。最后，在项目结束后要对项目实施情况进行总结，及时修改绩效考核标准，为下一次采购做好准备。

　　相关链接

　　江苏省《关于推进政府购买公共服务工作的指导意见》内容选登

　　三、主要内容

　　（一）实施范围。

　　推进政府购买公共服务工作要突出公共性和公益性，重点在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等领域，逐步加大向社会力量购买服务的力度。对由公共财政资金安排、政府部门组织实施、市场主体较为成熟的公益性社会公共服务和管理事项，如基本医疗保险服务和政府出资的商业保险、劳动就业咨询、职业技能教育和培训、基本养老服务、社会困难人员救助、城市规划设计、宣传会展服务、基础设施管护、环卫保洁、绿化养护、生态环境建设、账务管理和审计评估、公共文化体育、残疾人教育医疗和就业服务等适合社会力量承担的项目，优先列入政府购买范围。

　　（二）采购管理。

　　购买公共服务项目凡是符合政府采购条件的，均应纳入政府采购的范畴，严格按照《中华人民共和国政府采购法》及相关法律法规组织采购。

　　1.依法选择采购方式。政府采购公共服务应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价或者单一来源采购方式组织采购，按照公开、公平、公正的原则，通过竞争择优的方式选择承接主体。

　　2.科学制定采购文件。充分发挥行业主管部门、行业协会和专家等专业优势，准确设置承接主体资格条件和准入门槛，结合项目特点制定科学的评审标准和方法，综合物价水平、工资水平、社会保障规定、费用成本和财政支付能力等因素编制合理的采购预算，既节约财政资金，又保证承接主体的合理利润，促进公共服务市场健康发展。

　　3.周密组织采购活动。充分考虑公共服务项目服务对象广、影响范围大、履约周期长、标准要求高的特点，制定不同行业购买公共服务的实施办法和操作规程，通过适当划分采购批次或标段、合理确定合同期限等办法化解社会风险，维护公共服务的稳定与效率。

　　4.加强合同履约管理。按照规定程序确定的公共服务购买合同，严禁转包行为。合同应明确购买服务的范围、数量、质量要求、服务期限、资金支付和购买主体、承接主体的其他权利义务。认真组织履约验收和动态考核，督促承接主体严格履行合同，将履约情况与其后续竞争挂钩，建立优胜劣汰的动态调整机制。

　　5.健全监督管理制度。加强政府采购活动的全程监管，及时发现和查处违法行为，维护政府采购公共服务市场良好的竞争秩序。

　　（三）其他形式。

　　结合不同公共服务项目的特点和要求，不宜实行政府采购的，积极探索定额补助、以奖代补等其他政府购买服务的形式。