■ 第九届全国政府采购集采年会获奖论文选登

　　编者按 《政府采购法》颁布实施以来，经过十几年的发展，我国政府采购基本形成了自己的一套运行体制。2013年3月，国务院发布的《国务院机构改革和职能转变方案》要求"整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。"将公共资源交易平台建设列入国家机构改革和职能转变的重要内容。此前，全国各地也开展了公共资源交易平台建设的研究和探索，做法不一，各有千秋，但政府采购与公共资源交易的运行体制一直是一个备受关注的热点话题。本期刊发业界资深人士的观点，与读者分享。

　　政采在公共资源交易总量中占绝对主导地位

　　按照世界贸易组织《政府采购协议》（以下称GPA）和联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》的规定，政府采购的范围包括货物、工程和服务三大类，工程采购是政府采购范围不可分割的一部分。我国将工程招标投标排除在《政府采购法》的规制范围之外，是处于当时立法背景下的无奈选择。

　　目前我国正在进行加入GPA的谈判，GPA在"国内立法"一节中规定"每一参加方应保证，在不迟于本协议对其生效之日，使其法律、法规、管理程序及其采购实体所适用的规则、程序和做法符合本协议的规定。"在我国加入GPA的谈判过程中，一些GPA成员国对我国的立法现状也提出了异议，要求我国将《政府采购法》和《招标投标法》合并。

　　我国在加入GPA谈判的《出价清单》中已将工程采购列入政府采购范围。将工程采购列入政府采购范围后，政府采购项目在公共资源交易项目总量中将占有绝对的主导地位。根据对组建较早的部分公共资源交易中心近几年交易项目的调查，货物、工程和服务采购项目在公共资源交易项目总量中的占比，最低的占90.81%，高的达到98.08%。

　　按照GPA的规定，为社会公共利益提供服务的国有企业也应纳入政府采购范围，去年我国在加入GPA的谈判中已承认中国存在提供公众服务项目的国有企业，愿意在这个基础上进行谈判。这意味着涉及公共利益的国有企业的采购项目也要纳入政府采购，我国政府采购的范围将会更加宽泛，规模更大。

　　土地使用权、矿业权出让和国有产权交易在公共资源交易项目中的比重只是很小的一部分。我国加入GPA谈判正在紧锣密鼓地进行，应充分考虑与GPA规则接轨的问题，使政府采购和公共资源交易运行体制建设具有前瞻性。

　　政采不等同于一般市场交易行为

　　从世界各国推行政府采购制度的情况来看，都担负着保护民族产业、扶持中小企业、促进就业、保护环境、支持欠发达地区发展、建设节俭和廉洁政府等职能，促进经济和社会发展的各项政策落实成为政府采购制度的首要目标。政府采购作为财政政策的重要手段在经济社会发展中的地位和作用得到进一步肯定和重视。

　　在我国新一轮改革中，政府对微观经济的干预将大大弱化，政府采购作为宏观经济调控手段，其作用将更为重要。相比之下，土地使用权、矿业权出让和国有产权交易的政策性相对较差。一般的市场交易行为往往把经济效益放在第一位，以获取最大的经济利益为目标，这是政府采购与一般市场交易行为本质上的区别，在我国政府采购制度推行初期对这种本质差别的认识不足。

　　另外，政府采购不是一种简单的买与卖的过程，是包括采购预算、采购计划、市场调查、需求确定、采购方式实施、合同签订、履约验收、资金支付和效益评估的一整套系统程序。在实践中许多问题是在采购方式执行前或者采购方式执行后出现的，单纯或者过度强调采购方式执行环节的规范，不能解决政府采购所有的问题。如采购预算是这套程序的起点，如果采购项目未编入预算，便不会进入采购程序，更难以进行监管。2012年某省省级就有279个部门单位应实行政府采购的7.38亿元支出未编报政府采购预算，从而规避了集中采购。在制度设计中要注意政府采购宏观调控职能作用的发挥和政策性目标的实现。

　　体制建设应强化权力运行制约和监督

　　权力制约最主要的途径是用权力约束权力，决策权、执行权、监督权应各自独立，不能将决策与监督、监督与执行或者决策与执行的权力集中于同一个部门。同时，要将三种权力均衡配置，其中任何一部分权力都不能独占优势，使一部分权力成为另一部分权力的附庸，权力配置不均衡就难以实现有效的制约。另外，在三个权力主体内部也要形成有效的约束机制。不管是公共资源交易运行体制建设，还是政府采购运行体制建设都应坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则。

　　目前各地在公共资源交易运行体制建设上，大都实行"一委一办（局）一中心"的模式，有的地区实行"化学整合"，有的地区实行"物理整合"。从形式上看，好像"一委一办（局）一中心"形成了决策、执行、监督三权分离的格局，实际上"一办（局）"大都是公共资源交易管理委员会的办事机构，是决策层面的一部分，如果赋予其监督职能，便使决策权和监督权集于一身。有的还将"一中心"划归"一办（局）"管理，又走回了"管采不分"、"监管不分"的老路。

　　建立统一的公共资源交易市场，是工程建设领域突出问题专项治理工作中采纳基层做法的一项创新，但并没有抓住解决问题的根本，只是由过去分头操作、分头监管变为集中操作、集中监管（有的仍是分头监管），只是在形式上发生了变化。

　　我国工程建设领域自上世纪90年代初就提出培育和发展建筑市场，建设部先后发布了《建筑市场综合管理试点意见》、《建立建设工程交易中心的指导意见》等一些制度规定。虽然实行了集中招标投标，但"暗箱操作"、"权钱交易"等问题仍未得到有效遏制。

　　有关资料显示，80%的贪腐官员与城市建设和房地产开发有关。最高人民检察院2013年发布的数据显示，2009年以来，检察机关对工程建设领域进行专项治理，立案侦查贪污贿赂犯罪案件26575件。产生这些问题的根本原因是在招标投标管理中没有建立起有效的权力制约机制。

　　不能简单地认为集中程度越高监督成效越好，应针对交易（采购）各环节容易出现的问题认真研究加强对公权力的监督制约措施，不让公权力在失控状态下运行。也不能简单地认为监督层级越多监督成效越好。监督也是一种权力，对监督权也需要进行约束。所以，如何科学合理地配置权力，建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行体制，应是政府采购与公共资源交易运行体制建设中需要解决的首要问题。

　　在创新发展中完善运行体制建设

　　目前，大部分地区政府采购与公共资源交易运行体制建设仍参照《政府采购法》和《招标投标法》（以下称"两法"）的规定在进行探索。尽管"两法"的颁布实施取得了可喜成绩，但也暴露出一些缺陷和不足。由于受实践经验不足和部门利益博弈的影响，《政府采购法》自身存在一些矛盾与不足，"两法"之间也存在一些矛盾和交叉。

　　法律通常滞后于实践，需要在实践中不断修订完善，否则改革将无法推进。政府采购和公共资源交易改革是国家行政体制改革的组成部分，既然是改革，某些方面就必然会与现有的法律法规发生冲撞，如果继续依据现有的法律去设计政府采购与公共资源交易运行体制，改革将难以深化，更难以得到科学合理的答案。

　　有关人员要勇于冲破条条框框的束缚，以更大的政治勇气和智慧推动改革不断深化，在认真总结我国政府采购与公共资源交易经验教训的基础上，对现有法规制度进行科学合理的修订完善，为运行机制建设提供有力的法律依据。

　　法律的调整必然会触及现行监管部门职权的调整，来自部门既得权力和利益的阻力不可小视，要力排部门利益的干扰，谨防陷入新一轮的部门权力和利益的博弈，站在国家和人民利益的高度，从大局出发设计出科学合理的法规制度和运行体制。

　　买卖分开 成立专职监督机构

　　依据决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，笔者认为，政府采购与公共资源交易运行体制建设可参照下列思路推进。

　　一是成立公共资源交易管理委员会（以下称"管委会"），下设办公室（以下称"管委办"）。管委会主任由政府主要领导担任，成员由发展改革、财政、住建、交通、水利、经信、工商、监察等相关部门负责人组成。

　　公共资源交易的内容主要是政府采购（包括建设工程）项目，担负着宏观经济调控职能，这种职能不是某一个政府部门就能完全胜任的，必须由政府进行统筹协调。

　　管委会只负责法规政策的起草制定和重大事项的决策与协调，不参与具体的监督和执行过程。

　　管委办作为管委会的日常办事机构，也不参与具体的监督和执行过程，只负责管委会工作的具体办理与实施。

　　二是设置两个"中心"。即"政府采购中心"和"公共资源转让中心"。政府采购与公共资源转让二者的交易方向不同，采购是买，转让是卖，一个遵循低价原则，一个遵循高价原则，机构分设有利于专业化水平的提升和发展。再是，二者担负的职能不完全相同，在法律法规制订中，也很难用一部法律去同时规范采购和出让两种性质截然不同的行为。

　　公共资源转让中心专门负责土地使用仅、矿业权转让和国有产权交易事项，公共资源转让中心的设立也要考虑转让业务工作量的大小，在工作量很小的地区，也可以采用委托转让的方式办理。至于社会中介代理机构的发展，应由市场来决定，政府不必过多干预。

　　三是设立专司监督的职能机构。改革目前我国政府采购、工程招标投标和公共资源转让中分散监督的现状，成立一个综合统一的监督机构。该机构既不负责政府采购和公共资源转让法规政策的制定，也不参与具体的执行过程，只负责法规政策执行的监督检查。

　　从国家经济社会发展的角度看，设立这样一个机构是完全必要的。首先是可以不断提高监督的专业化水平，加大政府采购和公共资源转让领域的反腐力度，提升政府廉洁从政的良好形象。其次是通过监督机构职能的有效履行，很好地解决政府采购与公共资源转让中以权谋私的问题，可以产生良好的经济效益。