编者按　《政府采购非招标采购方式管理办法》的出台，是将各地政府采购实践中一些创新且合理的解决问题的办法以部门规章的形式进行了归纳处理，进一步完善了《政府采购法》的配套法规和文件，对于政府采购从业人员具有很强的指导意义。在实际操作中如何理解和运用该管理办法是业界关注的焦点，本期刊发山东省邹城市公共资源交易中心李猛结合工作实践对该管理办法的思考，以飨读者。

　　规范成交供应商确定方法

　　《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称"74号令"）第二条第三款、第五款对于竞争性谈判和询价采购活动，都明确表述这是一种"采购人从谈判小组或询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商"的采购方式。此句重点应该是"成交候选人"，也就是说，成交候选人是由谈判小组或询价小组提出的，并不一定包含所有参加谈判或询价的供应商。

　　按照法律规定，两种采购方式选择成交候选人均采用符合采购需求、质量和服务相等的原则。笔者认为，此评审原则的初衷应是建立在《政府采购法》第一条有关规定"提高政府采购资金的使用效益"的基础上，在预算资金的控制范围内，采购到满足需求并且质量和服务较优的产品。

　　比如采购预算30万元，成交产品应该是市场价位在30万元左右，而非远远低于预算金额。但在采购人不能指定品牌产品的前提下，满足一些通用指标参数并不代表所投产品的质量和服务一定相等。所以，应对采购程序进一步细化，首先要根据可支配的预算资金，通过专家评审，差别淘汰一些虽然满足基本需求，但质量和服务相比较差的产品，推荐出既满足采购需求，同时质量和服务又符合要求的供应商入围成交候选人。

　　不再限制谈判文件制定方

　　在竞争性谈判采购活动中，谈判小组的成立时间、谈判文件由谁制定，一直是业界争论较多的问题。

　　根据74号令第八条第一款第一项的规定，竞争性谈判小组或者询价小组在采购活动过程中应当确认或者制定谈判文件、询价通知书，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商参加谈判或者询价。

　　74号令的规定顺应了长期形成的实务操作需要，允许采购人、采购代理机构在谈判开始前制定谈判文件，谈判时由谈判小组确认即可，不再必须由谈判小组来制定谈判文件。

　　非招标工程监管主体尚需厘清

　　74号令第三条明确了非招标采购方式的适用范围，其中第四项指出"按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程"。

　　具体实践中可能包括两种情形，一是规模标准未达到必须招标的工程建设项目；二是属于必须进行招标的工程建设项目范围，但依据《招标投标法》第六十六条和《<招标投标法>实施条例》第九条规定可以不进行招标的政府采购工程。

　　举例来说，74号令未出台以前，按照原国家发展计划委员会令第3号《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条规定，重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以下的可以不进行招标，可以采用抽签定标等方式进行操作。这类货物采购项目纳入《政府采购法》及74号令的管理范畴后，将涉及监管主体的法律适用问题，今后是由财政部门，还是由发展改革部门或建设部门按照《政府采购法》及74号令的规定来管理呢？如果预算金额已达到公开招标限额标准，同样是货物采购，这类工程货物可以采用非招标方式，但政府采购货物却要进行公开招标，这种分歧监管单位如何来把握？这些都是下步工作需要进一步完善和明确的地方。

　　竞争性谈判更具灵活性

　　其实在《政府采购法》第三十八条第四项关于竞争性谈判程序中，已经明确了"谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商"。74号令第三十二条对此法律条款进行了细化，进一步明确了谈判小组可以根据谈判文件和谈判情况进行实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。由此可见，对于需求难以明确的竞争性谈判项目，采购人在制订方案时可只提供谈判框架，一些实质性条款可由谈判小组在谈判过程中逐步确定，使竞争性谈判更具灵活性，也更符合实际情况。

　　采购成交结果公告媒体更具体

　　74号令第十八条规定："采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果……"

　　《政府采购法》第六十三条第二款规定："采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。"国家财政部令第18号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称"18号令"）第六十二条规定："中标供应商确定后，中标结果应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。"

　　综上所述，《政府采购法》只是规定了应当将采购结果予以公布，但没有明确应该公布在什么地方，18号令规定了招标项目的中标结果应当公布在财政部门指定的信息发布媒体上，但并没有指出是哪一级的财政部门。对于采用非招标方式的采购项目，74号令则明确指出了成交结果要公布在省级以上财政部门指定的媒体上。采购人应改变原来只公布在本地政府采购（公共资源交易）网站上的习惯做法。

　　74号令第四条规定："达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。"

　　第二十七条规定："公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件的供应商只有两家时，采购人、采购代理机构按照本办法第四条经本级财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购……"

　　由此可见，在实际操作中，达到公开招标限额标准的采购项目拟采用非招标采购方式的，如果没有市级财政部门的委托授权，县级政府采购监管部门则无权批准，采购人只有向市一级财政部门申请同意后才可进行，在实际操作中有一定难度。并且，当招标过程中满足招标要求的供应商只有两家时，采购人是先向市一级财政部门申请后再经同级财政部门批准，还是只要本级财政部门同意就可与这两家供应商进行谈判呢？74号令的规定也不明确。对于此类采购项目的变更，笔者建议向同级财政部门申请批准即可。

　　权责更加清晰 细节仍需规范

　　74号令第三十六条和四十九条第二款规定："采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商，也可以书面授权谈判小组（询价小组）直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的，视为确定评审报告提出的最后报价最低的供应商为成交供应商。"

　　第十九条第一款规定："采购人与成交供应商应当在成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等事项签订政府采购合同。"

　　另外，第二十二条第一款规定："除不可抗力等因素外，成交通知书发出后，采购人改变成交结果，或者成交供应商拒绝签订政府采购合同的，应当承担相应的法律责任。"

　　通过以上条款可以看出，对于采购人如何确认成交供应商，以及采购人和成交供应商的权利和义务分别是什么，几条规定作出了详细的解释。

　　一是解决了成交结果确认环节的问题。由于法律规定了采购人先确认成交结果，再发出成交通知书的操作流程，并且签订政府采购合同有30天的时限，但在74号令出台之前，采购人确认成交结果的时限一直没有规定，造成实际操作中存在的问题较多。为了防范采购人因意向供应商未成交或对成交结果不满意，故意难为成交供应商，拖沓延长确认时间，造成采购活动无法顺利进行，74号令为采购人设定了5个工作日的确认时限，逾期不确认且不提出异议的，视为认可成交结果。

　　笔者认为，此条规定是74号令的一个亮点，因为政府采购活动中经常出现在成交结果确认环节进行拖延，造成采购周期无限期延长，成交供应商因价格具有时效性而最终无法供货的现象。74号令为解决此类问题提供了切实可行的依据。

　　二是仍未解决签订合同环节存在的问题。比如，如何判定成交供应商拒绝签订政府采购合同的行为呢？或是，采购人在发出成交通知书后，又想改变成交结果而迟迟不签合同，成交供应商又该怎么办呢？笔者认为，应针对不同采购项目的实际情况，在发出的成交通知书中明确签订合同的时限要求，逾期即视为违约。这样就能防范上述问题的发生。

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　　第四条 达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

　　第八条 竞争性谈判小组或者询价小组在采购活动过程中应当履行下列职责：

　　（一）确认或者制定谈判文件、询价通知书；

　　（二）从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商参加谈判或者询价；

　　（三）审查供应商的响应文件并作出评价；

　　（四）要求供应商解释或者澄清其响应文件；

　　（五）编写评审报告；

　　（六）告知采购人、采购代理机构在评审过程中发现的供应商的违法违规行为。

　　第十八条 采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将竞争性谈判文件、询价通知书随成交结果同时公告。