《政府采购非招标采购方式管理办法》的出台、实施是我国政府采购制度建设新的里程碑，填补了非招标采购方式管理的制度空白，对规范非招标采购行为具有重要意义。然而实践中还存在一些问题，需要出台具体的实施办法加以解决。

　　这些问题主要包括：财政部门是否可以审批拟采用非招标采购方式的工程项目？自行选定评审专家意味着什么？相关经验的专业人员能否和评审专家划等号？实质响应供应商不足三家，能否现场改竞争性谈判？单一来源采购是否应该收取保证金？这就需要各省、自治区、直辖市财政部门根据《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定，制定具体的实施办法，增强操作性。

　　《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称《办法》）已于2月1日起施行。《办法》出台后，武汉市曾专门召开学习贯彻座谈会，组织代理机构和主管预算单位代表，特邀湖北省财政厅、武汉市监察局、武汉市审计局有关处室负责人进行集中讨论。大家认为，《办法》的出台、实施是我国政府采购制度建设新的里程碑，填补了非招标采购方式管理的制度空白，对规范非招标采购行为具有重要意义。

　　根据规定，各省、自治区、直辖市人民政府财政部门可以根据《办法》制定具体实施办法。在湖北省出台具体的实施办法之前，武汉市政府采购操作执行中可能会存在一些难点。笔者结合工作实践提出以下观点讨论，供制定具体实施办法时参考。

　　固定程序 非招标工程项目由财政部门审批

　　《办法》第四条规定，达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

　　实践中这一点可能存在理解偏差和执行困难，因为《办法》对达到公开招标数额标准、拟采用非招标采购方式的政府采购工程项目应该由谁审批没有作出规定。

　　《〈招标投标法〉实施条例》第七条明确规定了招标方式的审批、核准部门，即按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。虽然也没有明确不进行招标的特殊情形由谁审批采购方式，但业界通常认为应当由项目审批、核准部门审批、核准非招标方式。

　　现在的问题是，财政部门是否还需要根据《办法》对其拟采用非招标方式进行审批？根据《办法》第二条的规定，采购人、采购代理机构采用非招标采购方式采购货物、工程和服务的，适用本办法。所以，达到公开招标数额标准的政府采购工程项目，拟采用非招标采购方式的，显然需要财政部门进行审批。

　　另外，《办法》第七条规定，达到公开招标数额标准的货物或者服务采购项目，或者达到招标规模标准的政府采购工程，竞争性谈判小组或者询价小组应当由5人以上单数组成。

　　如何理解"达到招标规模标准的政府采购工程"呢？是否按照《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（原国家计委令第3号）执行？达到招标规模标准的政府采购工程拟采用非招标采购方式的，又由谁来审批，按什么程序办理相关手续？

　　《办法》并没有明确这些问题。各省（区、市）在制定具体实施办法时，对达到公开招标数额标准、拟采用非招标采购方式的政府采购工程项目要有明确的规定，同时要说明由谁审批，以便基层操作执行。

　　细化条款 选用专家条件应明确具体

　　《办法》第七条规定，采用竞争性谈判、询价方式采购的政府采购项目，评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目，通过随机方式难以确定合适的评审专家的，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。

　　这里的"经主管预算单位同意"，没有说明是否还需要经过财政部门批准，与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第四十八条"可以采取选择性方式确定评标专家"的规定有明显区别。同时，"自行选定评审专家"也没有明确是从专家库中选定，还是从专家库外选定。

　　笔者认为，既然是评审专家，前提应该是财政部门经过一定程序聘请的，也就是专家库中的专家。"自行选定"是否意味着可以指名道姓地选人，而不是随机选取？政府采购评审专家应该实行"统一条件、分级管理、资源共享、随机选取、管用分离"的原则，各地在制定具体实施办法时，需要进一步明确这个问题。

　　《办法》第四十一条规定，采用单一来源采购方式采购的，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量。

　　这里所说的"相关经验的专业人员"显然不是指政府采购评审专家。那么，相关经验如何界定，专业人员应当具备什么条件？如何选定专业人员，能否从专家库中随机选定或者自行选定？这些是否都由具体执行人员自行把握，不需要经过财政部门同意？

　　这些问题不明确，在单一来源采购活动中的论证、补充论证、后期与供应商商定成交价三个环节中，"专业人员"就可能会重复。

　　升级电子化平台 方便采购人申报

　　《办法》第五条规定，根据本办法第四条申请采用非招标采购方式采购的，采购人应当向财政部门提交以下材料并对材料的真实性负责：采购人名称、采购项目名称、项目概况等项目基本情况说明；项目预算金额、预算批复文件或者资金来源证明；拟申请采用的采购方式和理由。

　　当前，武汉市申请采用非招标采购方式一般通过网络系统申报，上述部分材料还没有合适的窗口上传电子版资料，需要对现有的电子化政府采购系统进行升级改造，或者要求提供纸质文字资料，并做好其档案分类保管工作。

　　《办法》第十八条规定，采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将竞争性谈判文件、询价通知书随成交结果同时公告。

　　湖北省在制定具体实施办法时，要说明竞争性谈判文件、询价通知书在省级以上财政部门指定媒体上进行公告，具体在哪个栏目公告也应当有明确的规定，以便市级政府采购管理系统与湖北省政府采购网实现信息无缝对接、同步发布。

　　招标能否现场改谈判待明确

　　《办法》第二十七条规定，公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时，采购人、采购代理机构按照本办法第四条经本级财政部门批准后可以与该两家供应商进行竞争性谈判采购，采购人、采购代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认。

　　此处的"经本级财政部门批准"是否可以理解为：如果财政部门能够在现场批准，就可以直接进行后续程序，直至完成竞争性谈判任务；或者暂停采购活动，待财政部门书面批准后再开展采购活动。省级财政部门制定具体实施办法时，对此应明确予以界定。

　　需规定单一来源是否收保证金

　　根据《办法》第十一条的规定，谈判文件、询价通知书应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、采购程序、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间及地点、保证金交纳数额和形式、评定成交的标准等。

　　这从侧面说明采用竞争性谈判、询价采购方式的采购活动可以收取保证金，但采用单一来源采购方式的采购活动是否应该收取保证金则不是很清楚，各地在制定具体实施办法时，需要进一步明确这个问题。

　　邀请供应商方式不能有歧义

　　《办法》第十二条规定，采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动。

　　省级以上财政部门如何建立供应商库，包括哪些关键要素？例如企业属地、类型、账户、主要经营产品等基本信息，以及入库工作流程、启用时间等，应当有具体操作办法，便于全省行政区域内统一执行和发挥政府采购政策功能。

　　另外，采取"供应商库随机选取"和"采购人、评审专家书面推荐"供应商后，是否还需要公告竞争性谈判或者询价采购信息？笔者建议按照《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号）的有关规定予以公告。

　　应说明供应商退出谈判怎么办

　　《办法》第三十四条规定，已提交响应文件的供应商，在提交最后报价之前，可以根据谈判情况退出谈判。问题是，如果只有3家供应商提交响应文件，其中一家在提交最终报价前退出怎么办？剩下两家，能否继续谈判？如果财政部门同意，在只有2家供应商提交响应文件的情况下，其中一名在提交最终报价前退出，又该如何处理？这类特殊情况应当在具体的实施办法中予以明确。

　　可适当授权基层财政部门审批

　　武汉市有13个行政区、4个开发区，其下属的预算单位属于一级财政预算管理对象。如果一家区属的基层预算单位拟采用非招标采购方式，按照《办法》规定，报经主管预算单位同意后都要向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。这样一来就会把市级财政部门摆在两难境地。遵照《办法》执行，市级财政部门肯定忙不过来。笔者建议，在制定具体的实施办法时，可以考虑授权基层财政部门批准拟采用非招标采购方式的申请。