居家养老难解空巢窘境

　　每年的春节刚过，很多老年人就会回到"空巢"状态，整天望着墙壁发呆，似乎还在回味那些屈指可数的团圆日子……空巢既是社会发展的阶段性现象，又是我国人口老龄化中特别是人们因生活方式、观念转变产生的一种客观必然现象。按比例数据，城市空巢老年人占49.7%，有些国家已高达80%，甚至更高。随着老年人年龄增长，无子女或者子女照顾不过来，社区对老年人和家庭成员的支援就显得尤为重要，发展居家养老是针对这个现象所做出的正确选择。

　　居家养老是我国养老的主要模式，北京、上海等大城市90%以上的老年人属于居家养老型。居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。然而，就我国现状看，居家养老服务内容单一、进展缓慢，与老年人需求相差甚远。大部分地区只有家政服务，一般家政公司没有专门为老年人提供的服务内容，偶尔有一些公司也会提供较为专业的家庭护工，工资相应会高一些。但由于照顾老年人风险高、老年人心理不易理解等原因，很多老年人连照顾生活的一般保姆都很难找到。个别发达地区有政府培训的助老服务员，但康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务做得还远远不够。

　　社会力量介入养老服务恰逢其时

　　面对当前国情，2013年8月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定深化改革，加快发展养老服务业的任务措施。会议指出，要推动社会力量成为发展养老服务业的"主角"，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的"夕阳红"事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

　　根据会议要求，各级政府积极探索以购买服务方式促进养老服务业发展。笔者认为，政府购买居家养老服务得以实现取决于以下三个方面。

　　一是政府执政理念的转变。由过去的转变政府职能移到负责任的公共服务型政府。通过社会关系的调整，为政府与社会组织之间的合作提供了支持，使政府购买公共服务成为可能，政府与社会组织通过契约合作，建立起多层次、多元化的公共服务供给关系，实现了两者的优势互补，扬长避短。

　　二是社会组织的发展。我国社会组织在管理上被分为三类：社会团体、民办非企业单位、基金会。20世纪80年代以后，社会组织飞速发展，数量迅速增加，与政府职能的公共服务转向相衔接，为塑造政府、市场和社会共同构成的公共秩序的治理结构提供了新环境，开始在社会公共领域独立承担或与政府合作承担相当一部分社会服务的功能。

　　三是社区功能的健全。社区功能的健全与完善也是政府购买居家养老服务得以实现的一个重要条件。随着社会发展，精细化服务日益提高，社区功能愈发健全，规模日益扩大，各类设施日趋完善。社区食堂、医院、服务中心纷纷建立起来，在方便老年人晚年生活的同时，也为居家养老服务开展提供了良好的物质条件。政府支持、社会关注、社区文化发展和服务队伍壮大，使社区拥有更多的自主权，组织、管理、监督和服务机制越发健全，在政府购买居家养老服务过程中，功能日益完善的社区可以更好地参与其中。

　　政采养老服务适合国情

　　符合主体独立的政府部门和社会组织作为协议双方、有明确的公共服务购买目标、有可选择性的竞争市场、有公开的竞标程序四个条件，是理想的公共服务购买模式。

　　在政府采购环节中，有意竞标的社会组织，依据自身的专业领域与资质，通过政府提供的公平竞争的交易平台，以招标方式选择最适合的服务提供者，从而实现以最少投入获得最大产出的目标。这种方式体现了政府购买公共服务的本质，同时也能最大限度地保障公众的基本利益。（见图1）

　　例如，合肥市政府坚持公益性质与市场机制相结合的方针，在服务提供者选择上，采取市场化运作，面向具备相应资质的社会组织进行公开招标，引导专业化社会组织积极参与并提供优质高效服务。从而使广大老年人安享老有所养、老有所医、老有所乐的晚年生活。

　　政府采购配合购买居家养老服务适合我国国情，符合当今社会特点。我国人口老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下到来的。因此，单靠政府的力量来发展养老福利事业是不现实的。

　　居家养老服务与机构养老服务相比，具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，可以用较小的成本满足老年人的服务需求。更为重要的是，通过居家养老服务可以让一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的老年人得到养老保障和精心照料，从而对稳固家庭、稳定社会起到良好的支撑作用。

　　科学分类 细化服务内容

　　受中华民族传统的家庭伦理观念影响，我国大多数老年人不愿离开自己的家庭和社区，到一个新的环境去养老。为了满足发展的需要，适应新形势下合肥市老年人的生活习惯和心理特征。根据《老年人权益保障法》、《合肥市人民政府办公厅关于加快推进养老服务体系建设的意见》（合政办〔2012〕53号）和《合肥市政府购买居家养老服务实施方案》（合老龄办〔2013〕8号），由合肥市民政局牵头，财政局解决资金支付，将项目委托至合肥招标投标中心（以下简称"合肥中心"），坚持重点照顾与适度普惠相结合，为市区70周岁以上低保老人、70周岁以上空巢老人（无子女）、90周岁以上高龄老人提供服务，每人每月可享受价值600元居家养老服务，项目总预算9000万元。

　　此项目旨在提高老年人生命、生活质量和幸福指数的同时，逐步建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。通过让老年人在自己家里和社区接受生活照料的服务形式，形成适应老年人生活习惯，满足老年人心理需求的服务模式，进而帮助他们安度晚年。

　　此项目采取先易后难、循序渐进，逐步扩大服务项目的方法，以《合肥市政府购买居家养老服务实施方案》中规定的六大类服务内容为指导，以满足老年人最基本生活需求为基础，结合前期对老年人服务需求和服务项目市场成熟度调研，及服务提供方能够做到并易于监管，将具体服务项目分为必选服务项目和可选服务项目两类。

　　考虑到此项目的重要性和复杂性，为使招标工作按质按时完成，合肥中心高度重视招标的每个环节，多次与采购人、法律顾问召开招标文件会审会议，积极听取意见，主动沟通、协商。广泛征求潜在投标人意见后进行招标文件编制工作，并于2013年08月30日发布招标公告，在了解项目整体情况后，合肥中心细致梳理采购需求及调研目前市场状况，根据项目实际情况，合理进行分包，并采用"多投单中"的方法确定中标人。

　　为了保障后期质量和服务种类的多样性，最大限度地吸引社会组织参与，达到优中选精品的目标，此次采购后期服务允许多家单位组成联合体参与投标。

　　合肥市政府购买居家养老服务，为政府投入培育养老服务市场，通过投资拉动，发展现代服务业，拓宽就业渠道奠定了基础，既解决就业需求，又解决老年人养老问题，起到一岗解两难的作用。