围绕核心要素 开展结果评价

　　编者按 财政部党组成员、副部长刘昆在2013年全国政府采购工作会议上指出，在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变。具体来说，要逐步建立采购结果评价制度。结合预算绩效评价工作，围绕质量、价格、效率等核心要素，设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系，对政府采购资金节约、政策功能、透明程度以及合法性、公正性进行综合客观评价。
　　
　　财政部印发的《2014年政府采购工作要点》提出，要加强政府采购履约管理，建立科学合理的采购结果评价依据和指标体系。
　　
　　那么，采购结果评价依据和指标体系具体包括哪些内容？每个指标的评判标准又是什么？本期就这些问题推出4个版面的探讨，以飨读者。
　　
　　我国政府采购制度改革初期，更多关注采购过程本身，确保程序合法合规，在一定程度上忽视了对采购结果的评价，引发了一些不必要的问题。《政府采购法》实施十多年来，我国政府采购制度由初创阶段进入全面发展时期，改革的重点已经发生变化。财政部顺势而为，提出在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变，逐步建立采购结果评价制度。
　　
　　那么，采购结果评价依据和指标体系具体有哪些内容？每个指标的评判标准又是什么？《政府采购信息报》记者就这些问题采访了部分省级政府采购负责人。
　　
　　强化履约验收结果评价
　　
　　"根据经验，以招投标文件、采购合同、履约验收为标杆，将这些指标作为采购结果的评价依据较为科学合理。"青海省财政厅政府采购监督管理处处长蔺华藏介绍，该省十分重视采购项目履约验收工作，青海省政府早在2011年就印发了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，明确提出强化履约验收环节监督。
　　
　　该意见规定，采购代理机构对一般性采购项目要按比例抽检，年度抽检率不低于30%；对重点采购项目或采购金额在200万元以上的项目，还要会同采购人组织专家进行验收，必要时邀请未中标供应商参与。如果有供应商提出质疑投诉，未中标供应商同样可以参与其中。对于验收不合格的项目，不仅要在网上"曝光"，财政部门也不会支付资金。
　　
　　"从近几年的执行情况看，效果非常明显，目前我们正在想办法解决200万元以下项目履约验收出现的问题。"蔺华藏说。
　　
　　深圳市政府采购中心也十分重视验收工作，该中心主任叶剑明表示，集中采购机构要善于抓关键环节，固然要注重采购程序合法合规，但后期验收管理更应加强，绝不能"虎头蛇尾"。该中心去年9月份开始全面抽检代理项目履约情况，每个月会抽检6至8个项目。
　　
　　结果评价应贯穿采购全程
　　
　　在广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处处长黄钢平看来，采购结果评价应贯穿于采购活动全过程，包括需求提出、采购实施、合同签订、履约验收、资金支付等整个流程，据此对采购质量、价格或效率等核心指标进行综合评价，这样做更加科学合理。
　　
　　黄钢平在实践中发现，采购单位的准备过程一般较长，提出采购需求的时间也比较久，有的部门汇总下级单位的采购计划就需要近半年，从提出采购需求到内部审核，一套流程下来花费了很多时间。如果把这些准备期算入采购项目实施时间，采购周期的确很长。
　　
　　对采购质量和价格的评价，离不开采购人对采购需求的标准要求。需求描述准确，所采购的货物、工程或服务就更能体现"物有所值"；需求标准要求高，质量可能会更好，但价格也会更高。
　　
　　黄钢平介绍，2012年，广西曾针对社会反映强烈的采购周期长、效率低、质次价高等问题，明确提出将"提速、控价、保质"作为评价政府采购工作最关键的三个指标，指明了全区政府采购改革发展的方向，并且联合五部门开展全区政府采购大调研，寻找"提速、控价、保质"的方法和途径。
　　
　　以提高采购效率为例，为了解决原来预算执行缓慢的问题，2013年，广西财政厅分管领导亲自狠抓落实，摸清情况，找准重点，加快政府采购预算执行进度。从去年9月份开始，一方面，他们通过加强与采购单位的沟通，采取约谈等形式，强化其目标责任约束力；另一方面，加快审批采购计划，确保项目顺利推进，让采购预算执行全面提速。
　　
　　"2013年，我们的政府采购预算执行进度从9月初的38%迅速提高到12月中旬的81%，最后4个月支出进度比前8个月提高了一倍多。"黄钢平说。
　　
　　黑龙江省政府采购管理办公室主任刘梓久也认为，评价采购结果，不是单方面就某一个环节作出评价，而是一整套体系，一个完整的采购链条，贯穿于政府采购活动始终。该省将加强这方面的研究，让政府采购真正实现"物有所值"。
　　
　　以满足合理需求为标准
　　
　　"评价采购结果，最重要的一点是能否最大限度地满足采购人的合理需求。只要采购需求是合理的，满足要求的供应商就应该积极参与投标。"内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌表示，从实际操作看，如果只注重采购结果，而不注重采购过程，那结果也不会太好。只要源头上能够确保采购预算精准，采购过程规范，加上后期履约验收，整个采购活动都能做到公开透明，采购结果肯定不会差。
　　
　　黄钢平认为，采购需求是否科学合理，直接影响采购结果核心要素，例如质量好坏、价格高低、效率快慢。如果采购需求存在倾向性、排他性或者其他问题，很容易引发供应商质疑或投诉，也必然会影响采购效率。
　　
　　河北省财政厅政府采购办公室主任王新庄介绍，政府采购绩效管理、结果评价被列为今年该省政府采购重点工作，他们正在积极研究相关制度和实施办法。
　　
　　观点精萃

　　内蒙古自治区政府采购中心主任 刘恒斌

　　评价采购结果，最重要的一点是其是否能最大限度地满足采购人的合理需求。合理在先，公平在后。只要采购需求是合理的，满足要求的供应商就应该积极参与投标。

广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处处长 黄钢平

　　采购结果评价应贯穿于采购活动全过程，包括需求提出、采购实施、合同签订、履约验收、资金支付等整个流程，据此对采购质量、价格或效率等核心指标进行综合评价。
　　
　　

黑龙江省政府采购管理办公室主任 刘梓久

　　评价采购结果，不是单方面就某一个环节作出评价，而是一整套体系，一个完整的采购链条，贯穿于政府采购活动始终。
　　
　　

青海省财政厅政府采购监督管理处处长 蔺华藏

　　以招投标文件、采购合同、履约验收为标杆，将这些指标作为采购结果的评价依据较为科学合理。对于验收不合格的项目，不仅要在网上"曝光"，财政部门也不会支付资金。

国家行政学院经济学部教授、博士生导师 冯俏彬

　　是否节约资金、是否及时采购、是否保证供应质量等是政府采购结果评价的题中应有之义，但肯定不是全部，还应对政府采购制度本身是否达到预设目标进行评价。
　　
　　

中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎

　　以结果为导向的政府采购绩效管理，应该紧密结合预算绩效，围绕质量、价格、效率等核心要素，设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系。
　　

　　专家视角：设置可测量指标 评价制度运行

　　国家行政学院经济学部教授、博士生导师冯俏彬：政采应评价制度建设与运行效果
　　
　　评价政府采购结果取决于怎样理解"结果"二字，一般情况下可能会锁定在具体采购行为的实施效果上，例如是否节约资金、是否及时采购、是否保证质量等。
　　
　　这当然是政府采购结果评价的题中应有之义，但肯定不是全部。从某种意义上说，政府采购折射的是财政部门、采购人及市场主体之间的关系，因此还应评价政府采购制度本身是否达到预设目标，具体包括三个方面。
　　
　　首先，现行政府采购制度是否有利于促进竞争。所谓政府采购竞争度，是指参与竞标、供货的供应商是否多样化、异质化以及相互之间的独立程度。之所以要对竞争度进行评价，是因为政府采购说到底是一个市场化选择供应商的过程，是一个通过竞争提高政府对外购买商品与服务质量的过程。只有竞争才能保证质量，才能促进公开透明。
　　
　　实践中对于竞争度的评价可从四点入手。一是相关文件、制度、条文规定中是否有排斥性条款，即通过某些资质、标号、地域、身份等事先将一些特定主体排斥在外。二是政府采购信息公开的方式和程度，是否让每一家有意参与投标的供应商通过正当且易得的渠道获取信息。三是参与投标的供应商构成，是多年的老面孔，还是有一定的新企业？主要是国有还是民营，大企业还是中小企业……四是供应商之间是否存在关联关系，这种关系可以是多方面的，例如是否为母子公司，是否有长期业务关系，是否与采购人存在某种特定联系。关键点在于保持、提高供应商的异质化程度。
　　
　　其次，现行政府采购制度是否完整、透明。政府采购有完整的制度体系，除了相关法律和财政部规章外，各部门应当有对如何实施、管理、评价的具体规定。这些规定与法律规章是否协调？实施效果如何？不协调如何解决？特别重要的是，这些制度是否公开、透明、可及、可执行？都要进行相应的评价，促进我国政府采购制度逐步完善。
　　
　　再次，政府采购制度的执行情况，特别是政府采购预算编制与执行情况怎么样。具体包括四点：一是纳入政府采购预算的项目是否做到"应采尽采"；二是年度中政府采购预算的调整次数，如果次数过多过频，则说明预算编制不够严密，质量有待提高；三是从政府采购预算、决算差额进行观察，是否出现程度比较大的偏离度；四是评价政府采购实施的时效性。
　　
　　评价政府采购结果除了针对具体单位、具体项目外，还要适度扩大到对政府采购制度建设与运行进行评价，以此防止一叶障目，抓小失大。
　　
　　中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎：评价指标设置应关注采购结果可测量性
　　
　　十八大报告明确提出推行政府绩效管理，再一次把我国业已展开的政府绩效管理推向深入。
　　
　　众所周知，普通公务人员绩效、领导班子领导干部绩效、政府专项绩效、地方政府绩效是我国政府绩效管理的四大核心领域。而我国的政府专项绩效评价又有四个体系，包括财政部门主导的预算绩效评价、发展与改革部门主导的专项绩效评价、审计部门主导的审计绩效评价、各行业主管部门主导的对本行业投资项目的绩效评价。很显然，政府采购结果评价属于财政部门主导的预算绩效评价的内容之一。
　　
　　纵观发达国家绩效管理，其指导思想随着这项工作的深入推进也在发生变化。美国奥巴马政府颁布的《2010年政府绩效与结果法案修正案》，充分体现了结果导向和服务导向的特点；英国政府的"雷纳评审"则彻底改变了政府绩效管理注重对政府部门监督和控制的模式，由注重过程控制转向结果导向；欧洲其他国家如法国、德国、瑞典的政府绩效管理，同样伴随着新公共管理运动而转向注重结果、讲究效率的绩效管理理念。
　　
　　不同于过程控制的绩效管理理念，结果导向的绩效管理更加注重产出的效率、效益、效果，其绩效指标设置也更加关注结果的可测量性。
　　
　　同样，结果导向的政府采购绩效管理应该紧密结合预算绩效，围绕质量、价格、效率等核心要素，设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系，对政府采购的资金节约、政策功能、透明程度以及合法性、公正性进行综合客观评价。
　　
　　具体来说，政府采购资金节约的指标设置，既要充分考虑与采购预算情况相比，更应该考虑与往年的节支情况相比，还要考虑与不同地区、乃至不同国家的情况相比；政策功能指标设置应该围绕采购政策的执行效果进行评价，如设置节能采购的总体情况指标、与往年情况的比较指标、与发达国家的比较指标等；透明度指标设置应该通过预算情况的可获取性、招标公开程度、中标公告可获取度、质疑答复投诉处理的公开性等具体结果性指标来实现，而非制定多少制度和规章来衡量；合法性指标设置应该通过查处违法案件、供应商满意度等指标来衡量；公正性指标则应更多地通过主观测量的方法，如供应商的主观评价、普通公民的主观评价、采购人员的主观评价来实现。