预算法大修 凸现十四项制度创新
作者：傅光明 傅文 袁琼 发布于：2014-09-19 10:28:00 来源：政府采购信息报
编者按 8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过关于修改《预算法》的决定，标志着素有"经济宪法"之称的《预算法》酝酿多年，跨越三届人大、历经四审，首次完成大修。具体的82项修改内容实现了哪些创新？修改后的《预算法》有哪些新要求和新规定？本期编发湖北省财政厅副巡视员傅光明等业内人士的见解，以飨读者。
财政是国家治理的基础和重要支柱，预算又是财政的核心和关键领域。《预算法》的修改实施，必将对我国开启新一轮财税改革大幕和推进预算管理的法治进程产生深远影响。
制度创新是一项事业发展的不竭源泉和永久动力。这次《预算法》大修是一次全面深刻的预算制度创新，从14个方面突出体现了财税改革和创新的根本要求，必将有力推进我国财税改革，加快建设现代财政制度，造福于民。
1立法宗旨和原则实现创新
这次《预算法》大修的第一项创新表现在立法宗旨和原则上。将第一条修改为：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。增加一条作为第二条：预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。
立法宗旨是预算立法的灵魂和核心。这两条重要修改突出了各级人大及其常委会加强预算管理与监督的职权，目的是建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会健康发展。
目前我国的全口径预算收入已达20万亿元。各级人大及其常委会就是要代表人民加强对财政资金的管理与使用，保障人民的钱用到人民身上。同时强调将预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，全过程纳入法治管理轨道，进一步增强约束力。
将第三条改为第十二条，修改为：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。这一变化既坚持了传统的有效管理原则，又根据新形势要求提出了统筹兼顾、讲求绩效的原则。
2 预算公开要求前所未有
这次《预算法》大修，第一次提出预算公开、政府采购公开和财政转移支付公开。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设法治政府、责任政府的需要，也是反腐倡廉建设的需要。
修改后的《预算法》第十四条规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。
另外，增加一条作为第十六条，其中规定：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。
这三个方面的公开内容都是预算最核心的部分，法律对公开的时间、内容都作出了明确规定，前所未有。
3 健全完整性预算管理体系
这次《预算法》大修，第一次将全口径的预算收入纳入法治管理与监督，建立健全完整性的现代预算管理体系，具有划时代的意义。
1995年实施的《预算法》，预算体系很不完善，经过多年的财政制度改革，不少地方已经逐步将除公共预算外的政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算纳入预算管理。
修改后的《预算法》第六条规定：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时，法律还对四大预算的内容和范围作出了明确规定，便于各级人大及其常委会加强监督。
4 建立预算初步审查制度
这次《预算法》大修的第四项创新表现在建立预算初步审查制度。这是在总结各级人大及其常委会专门委员会加强预算审查工作经验的基础上增加的重要条款，对于加强预算监督具有重要作用。
修改后的《预算法》第二十二条规定：全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。同时，该条还对省（区、市）以下如何初步审查预算作出规定。
5 为地方债务开正门
这次《预算法》大修的第五项创新表现在对地方债务开了正门，规范管理，严控风险。根据修改前的《预算法》，地方政府不得发行地方债务。此次修改后允许地方发行债务，同时明确了"怎么借、怎么还、怎么管"的问题，做到有法有据。
修改后的《预算法》规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
同时，法律还对防范债务风险提出措施：除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。
6 建立跨年度预算平衡机制
这次《预算法》大修的第六项创新表现在改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。
修改后的《预算法》强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
这些规定为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
7 对真空期作过渡性制度安排
这次《预算法》大修的第七项创新表现在对预算年度开始后、预算草案审批前这段"真空期"作了过渡性制度安排。西方国家的预算年度一般采用跨年度制，而我国采取的是公历制，预算年度开始后、预算草案审批前这段时间怎么办是一个难题。此次《预算法》修改采取了过渡性的制度安排。
根据修改后的《预算法》第五十四条，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排上一年度结转的支出；参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。安排支出的情况应当在预算草案的报告中作出说明。
8 预算收支实行收付实现制
这次《预算法》大修，第一次明确提出预算收支实行收付实现制和健全国库制度，并总结国库集中收付改革经验，第一次规定国库管理的内容，将政府全部收支纳入国库集中管理，对于加强预算管理作用重大。
修改后的《预算法》第五十八条规定：各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。
第五十九条第三款至第五款修改为：各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
9 细化预算编制 更具操作性
这次《预算法》大修的第九项创新表现在对预算编制的细化、预备费和预算周转金的审查批准以及公布等内容作出明确规定，具有很强的操作性和适用性。
修改后的《预算法》第三十二条、第三十七条规定了预算编制的具体内容，强调了细化预算和对本级预算实行功能分类的重要性。
另外，第四十条规定：各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。
第四十一条规定：各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。
第四十六条规定：报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。
10 讲求绩效 提高资金使用效益
这次《预算法》大修的第十项创新表现在讲求绩效。修改后的《预算法》第十二条提出了讲求绩效的原则。第五十七条第三款也规定：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。
长期以来，由于预算编制缺乏刚性约束，预算调整随意性大，造成了财政资金的巨额损失和浪费，一些"拆了建、建了拆"的工程屡屡引发群众不满。现在提出讲求绩效这一新的理念和原则，针对的就是过去存在的长官意志、拍脑袋工程、花钱大手大脚、新官不理旧事等问题，促进预算资金节约和提高资金使用效益。
11 依法征收 不得下达收入指标
这次《预算法》大修的第十一项创新表现在强调收入征收依法办事，不得下达收入指标。过去在收入征管上，长期采用下达年度收入征收指标的办法，造成收入虚报或违法现象时有发生，改革创新是必然要求。
修改后的《预算法》第五十五条规定：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
12 预算调整更加严格和细化
这次《预算法》大修，对预算调整作出了新的规定。修改前的《预算法》对预算调整只规定了两个条件，一是预算出现不平衡，二是举债规模扩大。修改后的《预算法》对此更加严格和细化，除了因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整外，其他发生的调整行为都要报送本级人大及其常委会批准。
修改后的《预算法》第六十九条规定：在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。
同时，修改后的《预算法》强调和严格科目管理。第七十二条规定：各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。
13 严格实行审计监督公开
这次《预算法》大修的第十三项创新表现在严格实行审计监督公开和接受社会监督，增强预算的约束力和执行刚性。
其中，修改后的《预算法》第八十九条规定：县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。
第九十条规定：政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。
14 违法责任条款增多
这次《预算法》大修，违反法律规定的责任条款明显增多，处罚更加严格和严厉。修改前的《预算法》只包括三个条款和五种行为，只规定行政处分而没有涉及犯罪的法律责任。修改后的《预算法》明确指出16个方面的违纪行为要追究法律责任，比过去更加严格和严厉。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
例如修改后的《预算法》第九十四条规定：各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
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