预算法修订为深化政采改革指明方向

    编者按 8月31日通过的新《预算法》从完善预算体系、强化预算管理、硬化预算支出约束等方面对政府预算编制和执行作出具体安排，目的是解决政府预算看不懂、不透明、缺乏规范性和权威性等问题。

    政府的预算支出，特别是政府采购预算支出，不仅关系到纳税人的钱是否花在刀刃上，也关系到政府的自身形象，是政府履行职能的大事。从改革实践看，政府采购在硬化预算支出约束上的保障作用明显，但也存在编制不够细致、执行刚性不强、公开不够全面等问题。政府采购如何借力新《预算法》，更好地履行预算支出职能？本期组织业界人士对此发表见解，与读者共享。

    嘉 宾

    王书洲  河南省财政厅政府采购监督管理处处长

    孙昭伦  上海市政府采购中心主任

    康  佳  内蒙古自治区财政厅政府采购管理处副处长

    邱浩宇  湖北省政府采购中心综合处副处长

    宋  军  湖北省政府采购协会副秘书长

    张小科  陕西省宝鸡市财政局政府采购管理科科长

    主持人

    张斌伟  政府采购信息报记者

    主持人：财政部部长楼继伟今年7月曾强调，打赢财税改革这场硬仗要突出问题导向。十多年来，我国政府采购制度改革取得显著成效，但也存在一些问题，例如不时出现"高价采购"事件，以及因市场低价恶性竞争引发"劣币驱逐良币"现象。

    请问各位嘉宾，我国政府采购制度在履行预算支出职能过程中具体存在哪些问题？修订《预算法》对政府采购有何重大意义？

    河南省财政厅政府采购监督管理处处长 王书洲

    王书洲：问题主要表现在两个方面。一是既牺牲效率又未真正实现规范效果，未完全满足行政体制改革的效能要求。政府采购既是财政管理制度，也是预防腐败的"阳光制度"，要求做到规范与效率的统一。但相比一些发达国家，我们过于强调公开招标，其法定时间最快也需40多天，采购效率低的问题较为突出。另外，一些采购结果并没有真正实现"物有所值"，需要想办法解决。

    二是政府采购市场规则不完善。几乎每隔一段时间，媒体就会曝出"豪华采购"或"高价采购"事件，协议供货价格虚高问题更是被社会诟病。同时，采购活动中又不时出现低价恶性竞争现象，甚至个别供应商以低于成本的价格竞标，中标后履约质量难以保障。缺乏有效竞争形成的"高价"与没有质量保证的"低价"都不正常，说明政府采购市场规则亟待完善。

    上海市政府采购中心主任 孙昭伦

    孙昭伦：修订《预算法》的核心宗旨是推进政府职能转变，实现与现代化市场经济发展相适应的预算管理、预算公开和预算监督制度，建立完善全面规范、公开透明、责权一致、监管有效的预算管理制度。

    修订《预算法》不仅对推进财政管理科学化、民主化和法制化具有重大意义，也为深化政府采购制度改革奠定了基础、指明了方向。

    内蒙古自治区财政厅 政府采购管理处副处长 康佳

    康佳：新《预算法》两处提到"勤俭节约"，第十二条规定"各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则"；第三十七条规定"各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则"。

    《政府采购法》也从不同角度体现了节约资金的立法宗旨，第十七条规定"集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求"；第三十六条关于废标的规定，出现"投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的"情形，应予废标；第三十八条、第四十条"采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商"。这些规定与预算原则中的"勤俭节约、量力而行"要求是一致的，是政府采购体现"物有所值"价值取向的前提。政府采购的目标应该是实现质量、价格、效率的内在统一。

    新《预算法》第十三条规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。政府采购使用的是财政性资金，是预算支出的延伸管理。上述规定表明，政府采购应以预算为前提，未列入预算不得采购。

    新《预算法》第五十七条规定，各级财政部门必须依照法律……加强对预算支出的管理和监督。财政部门在监管政府采购活动的过程中，应加强资金来源审核，严肃法纪，坚决杜绝无预算、超预算采购。新《预算法》还将"严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出"明确写入法律，是对党中央厉行节约反对浪费、推动廉洁政府建设要求的具体贯彻。政府采购相关各方应当严格按照法律规定执行，坚决抵制"天价采购"和"豪华采购"。

    湖北省政府采购中心综合处副处长 邱浩宇

    邱浩宇：过去很长一段时间，政府采购在履行预算支出职能过程中至少存在三个方面的问题。一是预算与采购"两张皮"。预算编制就是各部门分财政资金这块"大蛋糕"，大家以种种理由各切一块，有关部门对"何时吃、如何吃、给谁吃"关注不够。一方面，预算资金支出的随意性很大，缺乏严肃性，各部门想用这笔钱的时候就会走一下政府采购程序，对采购项目是否科学、预算支出价格是否合理不够重视，甚至会在采购程序进行中随意取消采购计划，说不买就不买，预算支出缺乏严肃性。另一方面，预算支出零散，不同部门的同类项目随机、重复、分散组织采购，没有形成规模效益。

    二是编制政府采购预算的项目集中在办公设备、耗材、软件等领域，更多能够形成政策优势的项目，诸如公共工程等，都游离于政府采购程序之外，或者是走过场，既限制了政府采购代表政府行使采购权的政策导向性作用，也给权力腐败留下口子。

    三是政府采购事后监督和审计欠缺。对预算执行情况仅仅是看有无采购文件、合同、发票，至于采购价格是否合理、是否符合预算支出要求过问不多，直接导致预算支出形式化，政府采购对预算支出难以形成硬约束。

    湖北省政府采购协会副秘书长 宋军

    宋军：首先，各当事人编制政府采购预算的职能不明确。预算编制过程涉及行业管理部门、政府采购监管部门和采购人，而采购人中还存在一级预算单位、二级预算单位等，目前没有明确各自的职责，容易引发问题。

    其次，经费来源复杂，采购人编制政府采购预算不好把握。我国政府采购预算经费来源有本级预算、上级转移支付预算；在本级预算中，又分为预算内、非税收入、专项资金、单位自筹资金等。

    另外，采购人性质特别。我国的采购人既有公共管理职能部门，也有事业单位，还有团体组织，存在全额拨款、自筹、补助等经费来源情况，导致预算支出管理有困难。

    陕西省宝鸡市财政局政府采购管理科科长 张小科

    张小科：当前政府采购领域"豪华采购""高价采购"与低价恶性竞争并存的现象，集中折射出政府采购市场交易价格在一定程度上存在扭曲，原因是政府采购市场规则不完善、履行预算支出职能不到位，政府采购与部门预算、资产管理的统一性和协调性不够。

    具体体现在两点：一是采购需求管理不到位。制度设计重视"怎么买"，对"买什么"缺乏有效约束，既存在采购人片面追求"高大上"，采购需求与实际需要脱节的问题，也有采购预算标准、资产配置标准、技术规格标准等规定不细、监管缺失的问题，还有些项目的支出预算事前评审不到位。

    二是政府采购制度目标不尽科学。在制度目标和实际操作上强调节支防腐、完全竞争、程序合规、低价中标，评判标准侧重于"少花钱"，对"花得值"强调不够。实践中有的项目低价中标后，给履约验收带来很大困难。