对话 | 处理举报期间可视情况暂停采购活动
作者：文字整理/杨三辉 发布于：2014-11-24 11:20:00 来源：政府采购信息报
对话嘉宾
中直机关采购中心法律顾问、普华律师事务所律师 王国平
广东联建律师事务所律师 权庆华
中国招标投标协会专家、北京盈科律师事务所律师 刘 营
《政府采购法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等相关法律规定：供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。同时，规定投诉人在提交投诉书时应该包括投诉人的名称、电话等。
在实际操作中，不少供应商认为按正常程序不仅费时费力，而且有可能得罪采购人、采购代理机构，所以供应商在认为自己的权益受到损害时，采取了直接向纪检监察机构或者省政府、市政府匿名举报。而有关部门在接到政府采购的举报信后，往往都会转给财政部门来处理。这就涉及财政部门在处理举报期间有关问题如何处理的问题。本期邀请业界专家对相关问题进行探讨。
举报内容属实可以叫停采购活动
在您看来，政府采购监督管理部门在处理举报期间能否通知暂停采购活动？
王国平：根据我国《宪法》第四十一条第一款以及《政府采购法》第七十条规定，所谓的"举报"应当就是指检举和控告，它是一项法定权利，财政部门接到举报后就应当进行调查处理。从行政法法理上讲，"决定暂停采购活动"属于具体行政行为的范畴，但是，它既非法定的行政处罚，也不属于严格法律意义上的行政强制措施，究其实质，应属于行政命令（例如：法律规定中常见到的"责令改正"就是一种行政命令）。而依据行政法法理，行政命令是依法或依职权作出的。
《政府采购法》以及财政部颁布的政府采购相关规章、规范性文件确实并未对财政部门处理举报期间是否应当通知暂停采购活动作出规定，但是，判断、分析此问题不能仅从国家层面的法律、法规进行考量，假设如果某些地方性法规、政府规章及地方财政部门规范性文件对处理举报期间暂停采购活动有明确规定的，在具体个案举报中，该地方的财政部门就有权作出暂停采购活动的决定。
权庆华：对于举报、报告等形式的监督从形式要件上来讲不具备受理的要件，通常是政府有关部门以自我监督的方式进行，这种监督不需严格按照《政府采购法》时间和规定执行。在第一环节，如果政府纪检监察等部门一旦发现举报内容存在违法、违纪或不当的政府采购行为，政府纪检监察部门是可以转监管财政部门叫停。
刘营：是否能够暂停采购活动，取决于该举报行为是否构成投诉。根据《政府采购法》及相关配套规范性文件的规定，政府采购程序是依法确定的，未经法定事由，不得暂停和终止。而关于政府采购行为的暂停情形，只有《政府采购法》第五十七条规定的"政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动"一种情形。
因此，政府采购监督管理部门在处理由纪检监察部门移交的举报问题时，应当依法判断所受理问题是否完全满足投诉条件，包括主体资格是否满足法定要求（供应商），反映事项是否属于受理范围（认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害），时间期限是否满足法定条件（质疑答复期满后十五个工作日内提出），形式方面是否以书面提出，以及是否符合《政府采购供应商投诉处理办法》第八条关于书面内容的要求。如果全部满足上述投诉条件，则可以按照投诉受理，如有必要，可以依法暂停采购项目。
如果不完全满足上述投诉条件，则行政监督部门只能按照一般的举报事件处理，处理期间，没有法定依据和法定授权能够对正常的采购项目予以暂停，否则，将扰乱正常的采购经济秩序。
暂停采购活动可不受三十日时限规定
叫停采购活动是不是也要遵守"最长不得超过三十日"之规定？
王国平：关于处理举报期间暂停采购活动的时限，要根据是否有无相应规定以及规定的时间长短而定，如果规定允许暂停采购活动，又没有时间限制，那么，就无须受"最长不得超过三十日"所限。
权庆华：叫停后进入第二环节，这个环节就是对叫停情形法律适用问题，因为是监管财政部门提出，且其提出必然要遵守政府采购法律规定，因此这时又进入了政府采购法定程序正常运行，依据《政府采购法》第五十七条规定，政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日，日期内必须作出决定是继续进行采购还是做无效、废标的等规定。当然，实务中可能出现再次叫停情形，只要符合法定情形，这样是符合法律规定的。
匿名举报该如何处理
匿名举报财政部门该不该"理"？如果该"理"具体怎么"理"?
王国平：无论政府采购相关法律、法规，还是其他法律、法规本身并未规定必须以实名提出检举、控告（即：举报）。有些法律、法规还特别规定优先受理实名举报并且应当将处理结果予以回复。笔者认为，根据《政府采购法》第六十五条、第七十条规定，无论举报是否匿名，作为法定的政府采购监督管理部门，财政部门一旦接到举报，就应当（并且也有权）进行调查处理。
但是，财政部门对举报事项的最终处理结果取决于举报线索是否清楚、事实是否明确、举报事项是否确实违反法律规定，如果经调查后认定举报线索不明确、无法核实，或者举报事项明显与事实不符、于法无据，财政部门当然也就无法对举报事项作出具体的实质性的监督检查处理决定。
根据《政府采购信息公告管理办法》第二十二条规定，如果财政部门对举报事项作出了具体监督检查处理决定，就应当进行公告。如果是实名举报的，根据国务院《信访条例》以及《财政部信访工作办法》有关规定，还应当向举报人回复处理结果。
权庆华：上面讲过，对于举报等形式的非法定监督行为，政府采购法律上没有明确规定，单纯从政府采购法律法规分析，以举报监督从形式要件上来讲不具备受理的要件，通常是政府有关部门以自我监督的方式自觉进行；但是依据国家《宪法》、《信访条例》等规定大环境下，举报找到了可以适用的依据。
首先，举报从法律上是有依据的，《宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
其次，《宪法》第四十一条还规定，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。《信访条例》第二十一条规定，县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内处理。
最后，依据《政府采购法》第三条规定的政府采购应当遵循"公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用"四原则，只要举报内容涉及违反了四原则，就应该受理。
至于是否公示查清结果，如果涉及违法及不当的政府采购行为，属于废标、无效标情形，需要公示，如确实是合法且无不当行为的，可以不予以公示。
匿名举报财政部门该不该"理"？如果不该"理"，为什么？
刘营：匿名举报不该"理"，也无法"理"。
首先，类比政府采购和工程招标中的投诉行为，不该"理"。《政府采购供应商投诉处理办法》第八条规定"投诉书应当署名。投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人或者主要负责人签字盖章并加盖公章"；《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条："有下列情形之一的投诉，不予受理：（三）投诉书未署具投诉人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的"。政府采购活动的举报行为，与投诉类似，也是反映采购活动中违法违规行为的举措，其受理条件可参照投诉，在匿名的情况下，不该"理"。
其次，匿名举报无法"理"。这是因为，举报是希望相关部门查处违法违规行为并依法给予惩处的行为，如果举报人"匿名"，则受理部门将无法向其核实所举报内容的真实性，无法向其确认所提供证据或者证据来源的合法性，在事实和证据都无法确定的情况下，举报难以处理。
最后，匿名举报如果"理"，将浪费行政资源。由于匿名行为减小了举报人的个人风险和成本，纪检监察机关如果受理匿名举报，势必造成更多人采取匿名方式举报，然而，匿名举报抬高了调查取证和处理问题的难度，增加了办案成本，在匿名举报数量不断增加的情况下，必将占用大量的有限行政资源。
相反，如果不受理匿名举报，则会促使举报人实名举报，将降低受理成本，缩短处理时间，节约社会资源的同时，形成良性循环的问题处理机制。
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