协议采购（广义含协议供货和定点采购，狭义仅指协议供货）是目前我国政府采购领域普遍采取的一种采购模式，其应用始于1997年，最早的政府采购试点便是从协议采购开始，经过十几年的实践和发展，协议采购范围进一步扩大，由原来的车辆、酒店协议采购，扩大到现在的囊括电视机、空调、计算机及外围设备、办公通用设备、公务车以及加油、维修、保险等品目。部分省市还将物业管理、会计服务、律师服务、平面设计、系统集成等服务项目以及装饰修缮、园林绿化、工程造价、设计监理等工程项目纳入到协议采购范围，使协议采购涉及到专业性更强的领域，并逐步覆盖到货物、服务、工程类所有项目。

协议采购模式不仅涉及面广、影响力大、交易次数频繁，同时兼具公开、统一、省时、便利、高效的特点。其快捷方便的操作程序，极大地提高了财政资金的使用效率，有效地保障了各有关当事人的正当权益。实践证明，协议采购是一种高效便捷的采购方式，尤其适用大批同类商品或服务的不定期采购，这种政府采购方式是基于实践基础上的创新，在提高规模采购效应的同时，又将集中采购机构从繁琐的零星采购事务中解脱出来，为采购人自主选择商品或服务创造了更大的空间，兼顾了“质量”和“效率”，售后服务满意度较高。鉴于协议采购具有一系列的优点，已经成为欧美等国家地区特别是GPA成员国的主要采购方式，特别是体现在集中采购领域。据报告，美国公开招标比例占政府采购总额的10%以内，而协议采购的比例则达到30%；协议采购占美国联邦政府集中采购金额约80%，协议采购占部分GPA成员国集中采购金额的100%。协议采购更成为我国集中采购的主要组成部分，部分省市协议采购金额占政府集中采购金额的一半以上。

然而，正是因为协议采购采购规模大，却又缺乏法律规范，存在价格不透明和价格监控难等固有缺点。同时，协议采购还存在卖方定制、买方合谋、缺乏批量、付款较慢等问题，如不彻底正视上述问题，就很难从根本上解决协议采购高价采购的弊端以及扭转媒体和公众对于协议采购的误读。

一、协议采购的定义和程序

协议采购是我国政府采购体系的一个重要组成部分，但我国的政府采购法规并未对协议采购作出规范。唯一提到协议采购和定点采购的是财政部第18号部长令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，其第八十五条规定，政府采购货物和服务可以实行协议供货和定点采购，但协议供货和定点采购供应商必须通过公开招标方式确定。按照此条款规定，可理解认为为协议供货和定点采购属于公开招标方式，只是履行合同的方式不同，不同于其他采购方式。但是协议供货或定点采购一直缺少一个明确的定义，缺乏一个法定的地位，各地的具体操作模式也各有差异，没有统一的标准。

    根据财政部以及全国各省市的具体操作模式，建议将上述协议供货采购或定点采购统一命名为协议采购。所谓协议采购，是指分两阶段进行的采购程序：第一阶段中集中采购机构通过招标或谈判的方式，一次性地与供应商签订提供货物、工程和服务的协议；第二阶段中的固定期限内供应商不定期不定量地按协议规定的条件多次分散向采购人提供货物、工程和服务。实行协议采购的项目，一般为规格或标准相对统一，产品品牌较多且市场货源充足的大宗通用类产品，这些类别下的商品种类繁多、型号及价格变化频繁，市场价格极为透明。

这种采购形式可以减少通用项目的多次、重复和小额的采购活动，提高采购效率，集中采购机构对通用项目采购通过一次统一的公开招标择优定品牌、定价格（优惠比例）、定服务、定期限和定协议供货商，并以签订协议的形式加以确定。在协议约定的时期内，各行政事业单位采购协议范围内的货物或服务时，应向中标的协议供应商购买。

二、协议采购的特点和缺陷

协议采购的特点有，一是有利于减少重复招标，方便预算单位采购，将原本分散的采购项目集中起来，形成规模效益，获得最优的价格和最好的服务，从而达到规范资金支出行为，节约采购成本，提高资金使用效益，提高采购效率。二是采购流程更加规范。协议供货可以用公开招标公开征集等方式来进行采购，协议供货的整个过程更加透明、规范，也避免了预算单位众多限额以下的项目分散采购造成的浪费和麻烦，

对预算单位来说，通过协议供货采购，满足了其零星采购的多样性、时效性；对采购组织机构而言，可以把原来分散的市场进一步集中，解决了重复采购、效益不高的问题，发挥政府采购的规模效益的同时，也节约了财政资金；对供应商来说，不用因一些零星项目东奔西跑于不同的开标地点，有利于降低销售成本，增加市场机会。而对于财政、监察、审计部门来说，则有利于对政府采购活动进行集中检查，既保护了各方主体的合法权益，又减少了监察难度。

传统协议采购的最大缺陷是无法实现规模效益，形成批量优势，进而也就难有价格优势。

目前，在协议供货采购项目中，主要存在以下几大问题：个别品目的协议供货产品价格偏高；采购价格动态监控的措施和手段有限；评标过程与实际采购脱节，评标虽确定了价格优惠率，但初始价格由厂家自定，价格标准水分较大；协议供货产品型号在评标和实际采购时相脱节。协议供货业务模式多是对产品型号和价格进行评审，并形成具体的中标产品和价格优惠率，而在具体执行过程中，产品型号变化较快，市场价格波动较大，原有模式对适应这两方面的变化明显缺乏相应的灵活性，因而导致在满足采购单位需求和开展市场监管等方面，难以有效改进。因此，应当分析协议采购的不同实现形式、研究价格控制的手段，最终明确正确的改革方向。 

  三、协议采购的实现形式、价格控制手段和改革方向

协议竞价

协议采购按照是否竞价分为两种具体采购方式，一是在协议有效期内，采购人可以直接选购协议产品，另一种是向供应商询价或通过网上竞价在协议价格内确定供货价格后，采购人再与供应商签订供货合同。协议竞价模式可以通过竞价实现协议价等于或者小于当期的市场价，但协议竞价模式的批量通常较小，难以达到有效竞争。

商场供货

商场供货模式完全符合协议采购的定义，只是供货商不再是一般形式下的协议供应商及其指定的经销商，而是大型商场，大型商场实质上就是一种综合类的经销商。商场作为经销商和一般的代理商或经销商有着一个显著的差别在于价格体系较为公开透明，并且可以避免政府定制产品等弊端。

实质上，大型商场由于场地租金、人员成本等原因，价格优势在大多数情况下并不强于一般经销商，体现不出集中采购、批量采购的优势。政府采购作为大宗采购、批量采购，其价格与公众零售的价格一致并不能突显政府采购的本质要求。同时，商场只能是供货其经营的民用产品，例如电脑、打印机、办公用品等，商场供货的产品型号不全不广，不完全符合政府部门的要求。实际效果与协议采购等采购方式难以说哪种方式更好，供货商由厂商或厂商授权的代理商转为大型商场，价格优势并不突出，实际上有时还更贵，效率、配送服务等方面亦明显下降。

电商供货

电商供货模式完全符合协议采购的定义，只是供货商不再是一般形式下的协议供应商及其指定的经销商，而是网上电商，网上电商实质上就是综合类经销商。电子商场作为经销商和一般的代理商或经销商有着一个显著的差别在于价格体系完全公开透明，并且信息完全公开。

值得重视的是，引入电商并不能放弃对产品的需求管理和价格监控，采购机构必须能够保证给传统供应商、实体商场和电商提供公平竞争的环境，允许采购人择优选择供应商。三者形成优势互补，不可偏废。据抽样估算，传统供应商、实体商场和电商具有综合优势的政府采购产品大致分别占50%-60%，10%和30%-40%。

市场价格指数

以中关村电子指数为例，中关村电子指数是以中关村海龙、鼎好、Ｅ世界、科贸四大电子卖场的４５０家经销商的实际成交价为基础，采用销售量加权的合成指数方法编制而成。聘请第三方机构直接给出市场价，市场价格指数的基本要求有四点：必然是国内行货，必须是含税价，必须是带发票，必须符合政府采购要求的保修期。缺点是购买服务增加了额外成本，范围基本只能是电子产品，价格不具备全国性，不同地区的产品价格本身也不统一，政府采购专供机型难以比价。毫无疑问，中关村价格指数具有一定的参考性，将其价格指数作为市场平均价进行适度参考，一定程度上反映了产品在市场上的价格水平。通过市场数据采集区域的拓展，未来中关村电子指数的价值将会更高。充分利用专业机构发布的商品价格指数对政府采购商品进行价格评估，是国内外通行的做法。例如，在美国加州的电子商品政府采购过程中，要求OEM厂商填报所有供应商品及服务的、具有市场公信力的价格指数，要求对OEM厂商计算机整机、零部件、配件、保修及服务进行分项报价列表。

批量集中采购

财政部从2010年开始力推批量集中采购。批量集中采购的优势在于其较好地解决了价格和配置标准问题。在价格方面，通过汇总采购人实际需求数量，明确标的，提高厂家重视程度，实现充分竞争，中标产品价格是合理的市场价格。在采购配置标准方面，批量集中采购按照“满足基本办公需要”和“市场成熟度高”的原则，统一基本配置机型，既满足办公需求，又符合资产配置标准，特殊配置须经过主管部门审批，有效地杜绝了超标采购。在采购人廉政风险方面，最终使用单位不直接采购，由集中采购机构统一组织招标，也杜绝了规避公开招标,任意选购高配置产品以及倾向性的选择供应商、收取回扣等问题的发生。

相比协议供货模式，批量集中采购具有协议供货不可比拟的价格优势，平均资金节约率逾15%。但批量集中采购也面临一些新问题，启动初期会缺乏计划性和统筹性，到货周期长，采购效率低。最突出的矛盾便是效率问题。批量采购项目在用户申报计划就需要15天左右，月初申报计划必须等到月底才能统一采购;集中采购环节的时间就需要30天左右，因为有20天的投标期以及评标环节。招标之后用户谈判、签约、送货又是一个周期，三个周期加起来在两个月左右。原本采购人当天可以收到产品现在变为接近两个月才能收货，说明在制度设计上应具备一定地改进空间。这个批量是“拖出来”的批量，批量集中采购要求采购人必须落实政府采购需求的计划性和前瞻性，才能充分体现其价值。

实物配给

实物配给是指在政府采购活动中，政府采购部门根据采购单位的需求计划，对相关通用货物实行统一配置标准、统一集中采购，再利用一定的规模优势以较低的价格取得货物和服务的基础上，再将产品以实物的形式配发给采购单位的一种采购制度。这个批量是 “提前仓储出来”的批量，缺点在于无法对年度计划进行较为准确的预计，仓储成本高，配送成本高，物料折旧成本高。

    批量协议采购

为了解决协议采购缺乏批量优势、价格监控难的问题，充分实现政府集中采购经济节约的政策目标，笔者认为应当改善和完善政府协议采购制度,在统一采购协议之下推行了一系列配套策略。多单位按照需求不定时间不定数量随时进行采购，能否做到优质低价？这需要在财政预算计划环节进行统筹，制定明确的配置标准，拟定明确的预估总量。政府采购标准制定和政府采购计划统筹是批量协议采购的前提。

针对部分配置标准统一,购买量大的货物类产品,应当实行“批量协议采购”,“批量协议采购”是挖掘采购价格潜力的主要手段。财政部门应事先明确政府采购配置标准，采购机构通过事先公开招标确定战略合作伙伴供应商，签订一揽子采购合同，将共同供应协议项目中预期重复性采购集合在一个采购协议中，确定预计总量、价格折扣、送货方式和支付方式等，各采购单位根据其实际采购需求进行采购。

上述运行策略具有以下特点：一是价格优惠。它将零星采购集约为大宗采购，不论单笔采购量多少，采购人都可以获得协议价基础上打包的折扣。如果市场上出现更低价格的同类产品，采购人有权要求供应商降价。二是程序简化。一揽子采购合同确定了采购价格和执行方式，实现了一次协议、多主体分步执行，提高了采购效率。三是操作成本低。它将多次需求集中到一次协议中，可以降低查询货源、招标投标、协商谈判、文件起草等成本，减少重复性的订购、支付和结算，节约了运行时间和合同管理成本。四是经济效能高。采购单位可以按照年度需求合理安排预算支出和采购进度计划，使一定的购买力发挥最大效用。市级采购机构签订批量协议采购的总体合同后，区级政府采购都适用此协议，既减轻了各级采购机构的负担，又提高了政府采购集中度。五是有利于供应商品牌和效益双赢。成为批量协议采购战略合作供应商不仅是一种品牌效益，同时也能实现较低的供应链成本。虽然价格低、质量优、服务好，但供应商能够取得协议期间长期稳定市场和效益，真正体现了集中采购的本来涵义。

最后，协议采购虽然在其执行过程中出现了一些问题，但这些问题的根源并不在协议采购制度本身，其优点仍是主流，一定时期内各地仍将探索协议采购的各类改革形式，依法采购成为上述改革的必备。从改革方向来看，应该引导协议供货转向批量协议采购和框架协议采购相结合的采购方式；从改革目标来看，需要建立以结果为目标的评价体系，形成长期合作的战略合作供应商库，加强对协议后期价格和服务的监督，建立供应商履约考核机制、供应商诚信档案及信用级别管理制度。