政府购买服务起源于２０世纪７０年代末的欧美国家。发达国家为解决不断扩大的社会需求、公共服务开支的急速膨胀与政府服务低效之间的矛盾，相继掀起了公共服务体制改革浪潮。这些国家普遍将公共服务市场化纳入政府改革的实践框架之中，政府通过多种市场化措施将城市基础设施、邮电通讯、自来水供应、医院、交通、治安等各项公共事务推向市场化，并取得了重大的成效。如法国政府将社会公共服务项目进行分类，视其关系民生的重要性和关键程度来决定购买的深度和广度；英国、美国政府购买社会公共服务常用的形式有三种：一种是"整笔拨款"，用以资助非营利组织或营利机构的整体运营；一种是"分类补贴"，用于政府感兴趣的特定社会公共服务领域，向服务供给方购买具体服务，一般按照公式计算或根据某一特殊计划发放财政补贴。还有一种是"契约购买"，基于服务供给方的绩效成果付费。新西兰是推行公共服务市场化比较系统和彻底的国家，它以合同承包或契约的形式将公共服务供给交由私营或某些组织来完成。特别之处在于政府在公共服务领域实行全面绩效管理，建立了公共服务委员会管理绩效合同，与服务提供方签订绩效框架协议。虽然这些国家政府购买公共服务中方式各异，但无一例外都将市场机制引入到了公共服务领域，对促进政府职能转变、提高公共服务的效率和质量，降低行政成本，更好地满足人民群众对公共服务的需求，具有重要的意义。

　　我国政府购买服务首先产生于2000年的上海，最初仅仅局限于"政府购买养老服务"。2002年，卫生部《关于加快发展城市社区卫生服务意见的通知》中，最早提出了社区预防保健可采取政府购买公共服务的方式提供。2006年，《财政部关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》，首次在国家层面上直接对政府购买服务工作进行指导。2009年４月，党中央国务院《关于医药卫生体制改革的意见》中明确："对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。"政府购买服务这一新的生产方式正式被政府所认可。2010年２月４日，温家宝总理在省部级领导干部专题研讨班上讲话时指出："由政府保障的基本公共服务，也要深化改革、提高绩效。在服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。在逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式，不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。"2012年3月19日，温家宝总理在第十三次全国民政会议上提出，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。国家发改委也将"建立健全政府向社会组织购买服务的制度"列入2012年深化经济体制改革的重点工作。2013年7月31日召开的国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务问题。该会议指出，创新方式、提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大举措，也是推进政府职能转变、推进政事分开、政社分开，建设服务型政府的必然要求。会议明确将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担。

　　我省从2005年就已开始进行政府购买公共服务的探索。2005年，无锡市出台《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，这是首部指导政府购买服务的地方性政策；同年，苏州市将与老百姓日常生活和城市管理密切相关的绿（绿化养护管理、河道、街道、老新村保洁管理、公共卫生间的保洁维修管理）、危旧房改造等项目实施了政府采购。2008年，无锡市、市委发布《关于政府购买公共服务改革的实施意见》，在推进政府购买公共服务改革方面进行了积极创新与探索。

　　本课题对政府购买公共服务进行全面的研究，以推进我省政府购买公共服务的进程，进而促进政府职能转变、提高财政资金使用绩效，更好地满足我省广大人民群众对公共服务的需求，具有重要的理论意义与实践应用价值。

　　一、政府购买公共服务概述

　　（一）公共服务的概念与分类

　　１．公共服务的概念

　　我国《政府采购法》将服务定义为"除货物和工程以外的其他政府采购对象。"《政府采购法实施条例（征求意见稿）》进一步指出，"服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业类服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等。"所谓公共服务是政府利用财政性资金为满足社会公共需要而提供的，使社会成员共同受益的各项服务。

　　２．公共服务的分类

　　按不同的标准分类，公共服务有不同的类型。

　　（１）按公共服务范围的大小，将公共服务分为广义公共服务和狭义公共服务

　　广义的公共服务是政府为社会提供的服务，主要包括公共安全、劳动就业、社会事业、社会保障、环境保护等。狭义的公共服务是政府购买本身需要的服务或者说是政府维持其自身运转需要的服务，主要包括专家类服务、工程建设类服务、后勤保障类服务、中介类服务、政府服务外包，从政府是服务型政府的意义上说，上述服务也是公共服务。

　　（２）按照政府提供公共服务的必要性和可能性划分，将公共服务区分为基本公共服务和非基本公共服务

　　目前理论界对基本公共服务和非基本公共服务没有明确的界定。一种观点认为，基本公共服务是直接与民生密切相关的公共服务，依据是中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大决定问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。另一种观点认为基本公共服务，是政府根据经济发展阶段和总体水平来提供，旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务 。

　　（３）按照服务质量是否清楚、明确，将公共服务区分为"硬服务"和"软服务"

　　公共服务质量标准清楚明白，可以事先确定权利责任与价格如各类市政服务是"硬服务"。公共服务难有详细的服务质量标准，在很大程度上取决于接受者的主观感受的就是"软服务"。

　　（二）什么是政府购买公共服务

　　对政府购买公共服务内涵的界定是政府购买公共服务研究的起点。对这一问题的讨论较多，众多研究者倾向于将"政府购买公共服务"与"公共服务合同外包"、"公共服务民营化"、"公共服务社会化"等概念等同使用。最具有代表性的"合同外包"概念来自萨瓦斯，他认为合同外包就是政府通过与私营企业、非营利组织签订关于服务的合同，由私营企业与非营利组织来组织生产公众所需的服务，而政府只是服务的提供者 。国内学者贾西津、苏明等认为政府购买公共服务是政府通过契约化的形式，将公共服务外包给非营利组织，以提高公共财政资金的使用效率、增强公共服务的供给能力 。

　　尽管对政府购买公共服务有不同的意见，但对政府购买公共服务的核心要素仍然是一致的，它包括政府、受托者以及合同外包，其中，政府是购买主体，购买的形式是合同外包，购买者必须是外在于购买主体的受托者。

　　根据上面的认识，我们将政府购买公共服务理解为：是政府将原来由政府直接提供与生产的公共服务，以合同外包形式，委托市场主体（机构、企业等）来生产，政府根据市场主体所生产公共服务的数量和质量，按照一定的标准支付费用，是公共服务提供与生产相分离的一种形式。

　　（三）政府购买公共服务的形式

　　１．合同外包

　　所谓合同外包，是指将原来由政府直接提供与生产的公共服务，通过公开招标等形式，交给由资质的市场主体来生产，最后根据中标者所生产服务的质量和数量支付服务费用的购买方式，这种方式适用于公共服务中的"硬服务"。

　　2．凭证制度

　　所谓凭证制度是政府向符合规定条件的公共服务接受对象发放凭证，由公共服务消费者选择公共服务的生产方，并向生产方提供凭证，公共服务生产方持凭证向主管部门兑现资金的购买方式，这种方式适用于公共服务中的"软服务"。

　　（四）政府购买公共服务的模式

　　政府购买公共服务是通过合同外包形式进行的，根据合同外包是如何完成的，国内外学者将政府购买公共服务划分为不同的模式。

　　西方学者德霍将政府购买公共服务划分三种模式：一是竞争性购买。这种形式的购买以可被完全界定的服务、可实施广泛宣传和邀约、可做出客观奖励决定，以及客观的成本和绩效监控过程为前提。二是谈判模式。该模式适用于供应商较少的领域，能包容不确定性和复杂性。三是合作模式。该模式适用于资源缺乏、政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买模式。这种购买往往只有一个供应商合作基于相互信任、合同灵活可变，供应商与政府间关系平等。

　　我国学者根据生产者和购买者是否有独立性和竞争性将政府购买公共服务的模式划分为"独立关系竞争性购买(又称契约性购买)、独立关系非竞争性购买(委托性购买)、依赖关系竞争性购买(又称形式性购买)、依赖关系非竞争性购买"等四种模式。

　　独立关系竞争性购买模式是指购买者与生产者之间是独立的关系，不存在人、财、物等方面的依赖关系。作为购买者的政府能通过公开竞争的程序来挑选有资质的企业和社会组织。因此，在这一过程中，购买者可以进行公开招标的方式来选择最合适的生产者，从而以最小成本来获得最大收益，体现物有所值的原则。

　　独立关系非竞争性模式是指购买双方之间是独立关系。市场主体不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立，而在发生购买公共服务行为之前，该市场主体就已经存在。但是在选择程序上，不是面向社会公开招募，而是采用非竞争性的方式。政府部门为了降低购买的风险，通常偏向于选择有良好社会声誉的市场主体来实施购买行为。这一模式的特点是，虽然在购买公共服务过程中存在潜在的竞争市场，但并没有公开竞争的购买程序，而是政府与市场通过相互选择和协商达成协议。

　　依赖关系非竞争性模式(又称形式性购买模式)指的是购买者与生产者之间是依赖关系，购买任务是由购买者委派给承接者。这一模式的特点是，政府处于主导地位，购买行为往往体现政府部门单方面的意志，市场主体通常服从于政府意志，无法自愿、平等地参与到购买公共服务中。这就决定市场主体只是单纯的执行者，而政府是公共服务供给的实际操纵者，其职能不但没有缩减，反而更加扩大。

　　依赖关系竞争性模式指的是购买者与生产者之间是依赖关系，购买任务由生产者通过竞争得到。这种模式在实践中很少见 。

　　二、政府购买公共服务的理论基础

　　政府购买公共服务的理论基础在于公共品提供与生产的理论，所谓公共品是具有非竞争性和非排他性的物品和劳务。由于其具有非竞争性和非排他性，其应由政府来提供。为了保证其提供，税收是实现提供的最佳融资手段。

　　公共品由政府提供，并不一定意味着由政府生产，公共品的提供是谁"出钱"的问题，公共品的生产是由谁"制造"的问题。公共品的提供和生产可由如下搭配方式：即公共提供、私人生产；公共提供、公共生产；私人提供、私人生产。如果公共提供、私人生产具有更高的效率、更低的成本、更好的绩效，公共品就应由私人生产。这反过来也说明不是所有的公共服务都可以实行公共提供、私人生产，公共提供、私人生产仅是公共品提供与生产的一种搭配方式。

　　因此，区分公共品的生产与提供两个概念是公共品私人生产的理论基础，公共品提供与生产的搭配方式是政府购买公共服务的理论基础。

　　三、政府购买公共服务的必要性与重要性

　　对于可以实现公共服务提供与相分离的公共服务实行政府购买是十分必要的，具体表现在以下几个方面：

　　（一）是加快政府自身转型的需要

　　随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，加快建立与市场经济相适应的行政管理的需要日益迫切，从全能型的大政府向有限和有为的服务型政府的转变成为全社会的共识。正确处理政府与社会、政府与市场的关系，更好地发挥市场在配置资源中的决定性作用，是加快政府自身转型的需要。因此，通过引入市场竞争机制，将公共服务职能转移外包，从公共服务直接生产者和提供者转变为宏观政策的制定者与监管者，为各个公共服务的生产主体提供良好的发展环境和更多的发展空间，既有利于减轻政府特别是基层政府的财政负担，也有利于提高公共服务的供给效率。

　　（二）有利于改善公共服务质量和效率

　　如果政府将公共服务的提供与生产集于一身，由于没有竞争对手，从而无竞争压力，导致公共服务提供与生产的劣质和低效。在政府购买公共服务的情况下，由于有多个市场竞争主体参与竞争，这些主体会采取多种措施提高员工素质、采用新技术、加强管理等多个方面提高公共服务的质量和效率。

　　（三）有利于提高资金使用效率

　　政府购买公共服务是在确保公共服务数量和质量的前提下，选择购买费用较低的市场主体生产公共服务。由于其具有更强的成本意识，其效率会更高。当政府自己组织公共服务的生产时，会增设机构、扩大人员、追加经费，"因事设人"，导致财政资金使用效率的低下。

　　（四）有利于建设和谐社会

　　和谐社会的突出特点是法制健全、人际环境良好、人与自然和谐，管理体制不断创新、各方利益有效协调，社会稳定有序公平。通过推进政府购买公共服务，可以吸引社会资金进入公共服务领域，调动社会力量，增强创新活力，更好地满足社会公众不断增长的公共服务需求，从而有利于基本公共服务均等化目标的实现，有利于和谐社会的建设。