推广政府购买服务是转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式、建立现代财政制度的根本要求，是当前全面深化改革的一项重要举措。推进政府购买服务改革，政府采购工作被赋予新使命。面对政府购买服务改革的机遇，如何理论联系实际，进一步完善政府采购的制度架构和实践操作，充分发挥集采机构的职能作用，不断"扩面增量"，做到政府购买服务应采尽采，是摆在当前集采机构面前的一道必选题。

　　一、深圳市政府购买服务总体情况

　　深圳市从1997年政府采购改革开始就进行了政府购买服务的探索，最早的政府购买服务项目是政府公务车维修定点采购的招标。2011年我中心设立服务采购部，专门负责服务类项目的采购。我中心完成服务类采购项目446个，预算金额为14.38亿元，中标金额为13.59亿元，节约资金0.79亿元，节约率5.51%，人均节约资金1000多万元。其中资格招标项目17个，1000万以上的重大项目21个。目前，深圳已初步形成了政府通过政府采购机制向社会组织购买服务的模式，购买范围已延伸至教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务、合同能源管理等大量的政府公共领域。比如，2009年深圳市购买社工服务全部纳入到政府采购范围，截至2013年底，全市购买社工服务数量已从731个跃升至约1600个。

　　二、深圳市政府购买公共服务采购的主要经验与难点

　　（一）主要经验

　　1．顺应政府公共服务改革的需要，不断拓展政府购买服务的规模和范围。深圳市根据公共服务改革发展的实际需要，动态调整地方政府集中采购目录和限额标准，不断拓展政府购买服务的集中采购范围和规模。今年10月13日深圳市政府常务会议审议通过了《关于政府购买服务实施意见》和《市政府购买服务目录（试行）》、《市政府购买服务负面清单（试行）》"1+2"文件，列入目录的240项公共服务事项将采用政府购买服务的方式提供。

　　2．选择合适的政府购买服务的采购方式。做好政府购买服务工作，必须充分考虑服务类项目的个性化特征，根据服务类品目的不同特点，灵活选择采购方式。比如，对于日常发生频繁且采购金额较小的服务类项目，如物业管理、会计中介、印刷服务等项目，技术要求不高、采购额不大，采取预选、协议等方式确定服务商；对于技术复杂、业绩要求高、地域限制性表现较明显的服务项目，比如城市规划设计项目；以及具体要求难以表述，或者只能从有限范围的供应商处采购的项目，比如一些专业咨询和研究项目，采用邀请谈判方式更为适合。对一些采购额较大且社会关注度高的公共服务项目，比如合同能源管理服务项目，采用两阶段招标方式进行。

　　3．编制合理科学的采购文件。采购计划下达我中心后深入调研，详细了解项目情况，帮助和指导采购人完善采购需求方案。在编制采购文件时，对评标方法中的各项指标进行细化，能量化尽可能量化；在评分标准的制定上，坚持价格合理与服务质量并重的原则，严格把握评价尺度，科学合理设定相关分值，合理设定供应商资格门槛。同时，进行换位思考，从投标人角度考虑：资格要求是不是合适；需求是不是完整、准确；评标规则是不是合理等，帮助我们改进和完善政府购买服务项目的组织实施。

　　4．强化政府购买服务项目的履约管理。由于政府购买服务项目采购对象的非物质性和采购标准的抽象性，与货物、工程类项目相比，加强政府购买服务项目的履约管理显得非常重要。目前，我们中心专门设立了合同备案和履约抽检的部门，要求项目在招标结束后完成合同备案，保证了合同的时效性。强化对供应商的履约管理，确保项目产生合适的社会效益和经济效益。

　　同时，把加强制度建设放在政府采购工作的首位，为政府购买服务的规范采购提供了制度保障。

　　（二）主要难点

　　在政府购买服务项目实施中，来自的主要难点和问题有以下几个方面：

　　1．资格要求确定难。主要难在三点：第一，政府购买服务项目涉及类别和行业多，每类项目都有不同的投标人资格要求，要准确地判断投标人资格要求比较困难。第二，政府购买服务项目不仅涉及投标人的资格，而且还往往涉及到人员的资格，人员资格的类别有时比投标人资格的类别还多。第三，在于资格确定部门多。部门多头管理，证书五花八门，难以判断资格是否真实、是否有效。

　　2．采购文件编制难。这个难可以概括为"不好写"和"软指标"。一是"不好写"。在编制采购文件时，经常发现采购单位提交的采购需求存在以下问题：或需求过于简单；或需求缺项，漏洞百出；或需求有明显的倾向性，无法直接用于采购文件的编制。二是有些"软指标"需要采购机构与采购单位，甚至是相关的行业协会进行沟通，准确把握行业规则和服务标准，这造成招标文件编制的时间往往较长，采购效率受影响。

　　3．评分标准确定难。购买服务类项目的非物质形态性，决定了大多数服务项目很难确定具体的质量技术标准，采购方案和服务质量的优劣也很难评判。因此，在编制采购文件时，必须将投标供应商的综合实力，比如业绩、资质、规模、纳税等作为客观性考察因素并设置相当权重。采购单位提出的这些客观性的评分标准是不是合理，有没有针对性，会不会引起质疑投诉，需要我们慎重把握，大量的精力花在综合实力评分细则的内容和权重设置上。

　　4．实施风险预测难。与货物、工程类采购相比，政府购买服务项目起步较晚，可借鉴的成功经验不多，往往隐藏着一定的采购风险：评分规则倾向性较强，容易引起质疑投诉；采购需求不完整，采购预期目标与实际结果不符，中标金额与预算金额差异较大，供应商低价抢标；供应商高价或低价围标；这些风险在采购过程中预测和防范难度较大，且不好把握。

　　5．实施结果验收难。政府购买服务项目的采购周期长，合同履行时间长，验收时间不好确定，再加上政府购买服务项目的质量、技术标准难以确定，造成政府购买服务项目验收方案也不好确定，验收中所需要的质量技术指标、行业规定及规范不好掌握，有关数据资料没有来源，在确定验收方案和进行验收时，需要靠验收人的经验来掌握标准，人为因素较多。

　　三、加强对购买公共服务的管控能力

　　深圳市政府购买社会服务是在现行制度环境和制度框架下探索开展的，制度准备与现实操作同步进行，取得了一定的成绩。但是，深圳市在政府购买服务工作中也面临着一些制度性的问题和困境，如政府部门购买服务项目随意性较大，购买服务的定价机制和服务标准还无法统一，购买服务方式和政府采购政策规定还不能完全对接，购买服务的工作机制和部门职责还不够明确，购买服务项目评估和绩效评级机制还不够健全等。这些制度性困境，需要在深化认识和观念倡导的基础上，深入研究和探讨政府购买服务的机制，进行扎实的制度设计和流程再造，增强政府采购执行机构对购买公共服务的管控能力。

　　（一）正确认识政府购买服务的基本内涵

　　一是明确政府采购与政府购买服务之间的关系。政府购买服务,就是由政府体制以外的社会组织向公众提供公共服务, 由政府按照市场价格支配费用，以实现政府公共服务职能的行为。按照《政府采购法》的规定，政府采购服务是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务的行为。政府采购对政府购买服务来讲是一种机制的选择。政府采购所应该发挥的政策功能和所应该受到的各种规制，都毫无例外作用于政府购买服务行为，应该说政府采购直接引领着政府购买服务的发展方向。政府采购开展的结果，也将直接决定这项工作的成败，反之，政府购买服务是政府采购的一种创新方式，属于政府采购的重要内容之一，推行政府购买服务，是深化政府采购制度改革的集中体现，对政府采购工作也是一项最大的挑战。

　　二是政府购买服务采购的特点。在坚持公开招标为主原则的基础上，要考虑公共服务本身的独特性和专业性，视实际情况选择确定采购方式。说独特性，是因为服务不像工程或货物，它是无形的，购买服务只能从感知上了解其后果；它是同步的，服务提供即是消费过程，服务质量难以全过程检测；它是非存储的，若没有合理使用，服务资源容易闲置。说专业性，是因为政府各部门购买的服务是围绕其职能业务开展，各业务之间独立性强、交叉性少，需要服务提供者具备一定专业素质、人才资源与技术保障。

　　（二）探索建立政府购买服务采购的操作模式

　　一是建立购买服务的需求瞄准机制和目录筛选机制。依托政府采购法与预算管理制度，聚焦基本公共服务，以建立健全购买服务目录为核心，做好需求调查、主题凝练和目录编制，解决好"买什么"的问题。在操作上，既要把握党委政府工作重心、部门工作重点和年度预算，又要重视社区调查、群众走访和社会组织等意见建议搜集工作；既要根据财力确定购买科目和范围，又要坚持救灾济贫扶老助幼优先；既要做实相关部门预算，又要鼓励以人群为线索打包设计项目；既要落实简政放权，又要限定执法主体。

　　二是建立健全服务购买的招标投标机制。政府购买服务原则上须通过公开招标方式进行。对只能从有限范围的服务主体购买，或因技术复杂、性质特殊而不能确定具体服务要求、不能事先计算出价格总额的社会服务项目，经同级财政部门批准，可采用邀请招标、竞争性谈判方式购买。对只能从唯一服务提供主体购买的，向社会公示并经同级财政部门批准后，可采取单一来源采购方式组织采购。需要强调的是，政府购买服务的组织实施，首先必须符合采购法及相关法律法规和部门规章的要求。

　　三是建立健全服务购买的过程管理机制。在操作上，招标书、谈判方法、专家选择、采购合同书及其相应的政府采购管理制度，都需要体现服务类采购的特殊需求，解决好"怎么买"的问题。重视合同管理，要及时与中标的机构订立购买服务合同，明确购买服务的范围、区域、数量、质量以及服务期限、资金支付方式、违约责任等内容。重视过程指导，财政部门和相关业务部门要及时下拨经费，指导、督促服务承接机构严格履行合同义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。重视制度建设，制定具体、翔实、严格的专业服务、资金管理及效果评价等方面指导标准，规范社会服务项目档案管理与信息公开。重视过程监管，按照政府购买服务合同要求，对专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行督促检查。重视社会参与，建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，及时组织对已完成的社会服务项目进行结项验收。

　　四是建立健全购买服务的绩效评价机制。以政府购买服务工作为切入点，选择涉及公众利益的服务项目，探索建立多元参与、全方位的评价指标体系。引入第三方机构对政府购买服务项目的资金节约、政策效能、透明程度以及合法性、公正性进行综合、客观评价，解决好"买的值"的问题。将考评结果与后续政府购买服务挂钩，对考评合格者，继续支持开展购买服务合作；对考评不合格者，提出整改意见，并取消一定时期内承接政府购买服务资格；情节严重者，依法依约追究有关责任。另外，建立信用数据库，凡是参与公共服务的社会组织都纳入其中并对其信用打分排名。在下一轮服务购买的项目评审中，纳为重要考量因素。对承接公共服务的社会组织实行末位淘汰，凡项目实施绩效评估最差的，可淘汰出局，原则上不准参加下一轮竞争。

　　（三）创造良好的政府购买服务发展环境

　　良好的发展环境，是开展政府购买服务的重要保障。创造一个有利于政府购买服务的环境，关键要研究解决好四方面问题。一是体制机制问题。要深入探讨政府职能转变形势下有关管理部门、集采机构、行业协会、服务组织在政府购买服务中的角色、职责与作用，形成协调有力的管理体制和科学规范的工作机制。二是政策制度问题。要认真梳理国内外政府购买服务的成功经验，加强社会公共服务需求评估、政府购买程序、服务机构准入资质、绩效评价、监督管理等方面政策研究，做好与政府采购、社会管理、公共服务、专业人才队伍建设等方面政策法规的衔接，逐步健全政府购买服务政策体系。三是服务组织和专业人才问题。社会服务组织是政府购买服务的主要承接者。要通过建立培育机制、合作机制和淘汰机制，探索政府与社会组织互容共生的发展格局。