内容提要：党的十八届四中全会作出全面依法治国的决定，深化政府采购预算管理是依法实施政府采购管理的重要内容。财政是国家治理的基础和重要支柱，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。财政部部长楼继伟强调：改革的一大着眼点是改进年度预算控制方式，预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。

　　在全国财政厅长座谈会上，楼继伟部长又强调，当前和今后一个时期，按照党中央、国务院的决策部署，改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度是重点工作之一。作为国家治理的基础和重要支柱的财政管理，主要是通过财政支出手段来体现。政府采购则是规范财政支出、节约财政资金、提高资金使用效率的一项重要举措。而政府采购预算是政府采购实施的前提基础和重要保障。我国《政府采购法》规定：政府采购应当严格按照批准的预算执行。

　　２０１４年８月３１日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，从完善预算体系、强化预算管理、硬化预算支出约束等方面对政府预算编制和执行作出具体安排，为深化政府采购制度改革指明了方向。因此，在党中央、国务院做出全面深化改革战略部署的新形势下，深化政府采购预算管理，强化政府采购预算编制、审核、执行和监督，实现政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革有着重大而深远的意义。本文依据公共财政理论和政府采购相关法规政策，着重研究政府采购预算和支出的关系，确定政府采购预算的编制方法，明确政府采购预算应用手段，以期发挥政府采购预算管理在促进政府采购事业乃至财税制度改革的顺利开展起到积极作用。

　　关键词：财政支出  政府采购  预算  研究

　　引  言

　　党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，要深化财税体制改革。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障；必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，建立跨年度预算平衡机制。中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，明确了改革目标、主要任务、路线图、时间表。

　　财政部部长楼继伟在详解深化财税体制改革总体方案时表示，现代预算制度是现代财政制度的基础，改进预算管理制度主要从七方面推进：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策。

　　当前和今后一个时期，按照党中央、国务院的决策部署，要改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。即建立透明预算制度，扩大公开范围，细化公开内容；完善政府预算体系；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理；完善转移支付制度，逐步提高一般性转移支付占比，清理整合规范专项转移支付；加强预算执行管理，强化预算约束，完善财政结转结余资金和财政专户管理；规范地方政府债务管理，加强债务规模控制，建立政府综合财务报告制度；全面规范税收优惠政策。

　　财政部副部长刘昆在２０１３年全国政府采购工作会议上指出，深化政府采购制度改革，必须服从服务于加快完善现代市场体系，坚持公开公平公正的市场竞争原则，明确采购过程中的对等责权，完善公平交易的核心市场规则，推动统一开放、竞争有序的政府采购市场体系形成；必须服从服务于加快政府职能转变，进一步简化程序、改革监管方式，努力推动提高行政效能，提高政府购买公共服务的保障能力；必须服从服务于建立现代财政制度，推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合，丰富政府采购的政策功能，强化财政政策在国家治理体系中的宏观调控能力；必须服从服务于构建开放型经济新体制，遵循ＧＰＡ的非歧视和透明度原则、加强电子化手段管理等要求，对我国政府采购制度进行必要的改革和重构，并注重改革的系统性、协同性、完整性和前瞻性。推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革，更好地发挥政府采购制度在实现经济社会发展目标、提供优质高效公共服务、提高政府治理能力等方面的积极作用。要实现“四个转变”：在制度目标上，要从注重节资防腐向实现“物有所值”转变；在市场规范上，要从注重公平竞争向完善市场规则转变；在操作执行上，要从注重程序合规向专业化采购转变；在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变。

　　江苏省财政厅副厅长宋义武在江苏省《政府采购法》颁布１０周年纪念大会上讲话指出，要切实加强政府采购预算的编制和执行管理。政府采购改革是财政支出管理体制改革的三项核心内容之一，上连部门预算，下衔国库集中支付。目前，部门预算中有单独政府采购预算表，在预算执行系统中有政府采购用款计划模块，应该说宏观看预算，微观有计划的主体框架已经搭建完毕。但是，在实际执行中没有真正到位，主要表现在：政府采购预算编制不全面、不完整，有的部门政府采购预算表中仅填报了一些日常性办公用品的政府采购项目，而年度中实施的一些大型项目采购没有编制政府采购预算，导致实际执行的政府采购项目和政府采购预算相差较大；预算编制与执行脱节，有的单位预算编了却不使用，造成政府采购预算的约束力弱化，单位无政府采购预算、超预算编报政府采购计划，以及在一般用款计划模块中申报政府采购项目的情况时有发生；政府采购计划、执行和支付三个环节不能有效衔接，使得政府采购预算监管、计划制约和支付审核等环节职能都难以到位。编制政府采购预算是贯彻落实《政府采购法》的具体要求，是加强政府采购监管的源头所在。省财政厅将加大政府采购预算监管力度，全面规范部门政府采购预算编制，严格政府采购预算执行。凡属于政府采购范围的（包括集中采购和分散采购）都要在政府采购预算表中填列。部门预算数据转移至预算执行系统时，对编制的政府采购预算形成“政府采购预算控制指标”，未编制政府采购预算的指标，形成“一般指标”，分别转入预算执行系统中的“政府采购模块”和“一般用款计划模块”。年度执行中，不得在一般用款计划中申报政府采购项目，也不得在政府采购用款计划中申报一般用款项目。坚决制止和纠正无预算采购、超预算采购的现象，对逃避政府采购监管，擅自采购的部门、单位，省财政厅将会同监察等部门严肃查处。

　　自２００９年以来，宋义武副厅长曾多次深入到省政府采购中心、各市财政局及政府采购中心进行政府采购预算管理专题调研和指导，取得了明显的成效。蓝图已经绘就，号召已经发出，面对全面深化改革、深化财政制度改革的新形势下，深化政府采购预算管理改革，既是深化政府采购制度改革的重要内容，更是深化政府采购制度改革必要条件，非常有必要进行深入研究。对作为政府采购工作走在全国前列的政府采购大省江苏来说，显得更加重要而迫切。

　　一、政府采购预算管理概述

　　公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式，是指国家集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。我国自１９９８年提出建立公共财政框架，在中国的财政体系内，积极推进了一系列改革措施，以求实施公共财政所要求的制度创新和管理创新、技术创新。按照建立公共财政框架的要求，我国财政支出管理体制改革实行了部门预算的编制方法，建立了以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，推行了政府采购制度，财政支出改革的“三驾马车”齐头并进，并驾齐驱。

　　根据我国《政府采购法》第二条规定：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购是财政支出制度改革的一项重要内容，它不仅是指具体的采购过程，也是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是公共财政中一种对公共采购管理的制度，是一种政府行为。

　　政府采购预算是指采购机关根据事业发展计划和行政任务编制的、并经过规定程序批准的年度政府采购资金需求，是依法实施被誉为“阳光工程”的政府采购的基础，是扩大政府采购范围和规模的保障，也是部门预算的一个有机组成部分。它通过在部门预算表中增加的反映政府采购工作要求的一张预算表来体现，对纳入政府采购范围的财政预算支出项目编制采购预算，一般包括采购项目、采购资金来源、数量、型号、单价、项目实施时间等内容。它集中反映了预算年度内各级政府用于政府采购的支出计划，在一定程度上反映了行政事业单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。我国《政府采购法》第六条、第三十三条分别规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”、“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行”。政府采购资金为财政性资金，财政性资金是必须通过预算进行管理的。所以，政府采购资金也必须实行预算管理。

　　从我国预算制度改革要求看，预算不仅要完整，而且支出项目要明确具体，大型购买性支出要细化到项目；从政府采购工作看，开展采购工作的前提是预算中有安排，资金预算明确，项目具体。总的来说，科学合理的政府采购预算是完善政府采购监督机制的重要环节， 是确保政府采购工作顺利实施的前提和保障，不仅可以规范财政性资金的使用，提高财政性资金使用效益和管理绩效，而且可直接体现政府宏观政策导向，提高财政服务经济社会发展大局的能力。

　　二、江苏省政府采购及政府采购预算发展概况

　　（一）江苏省政府采购预算管理发展改革之路

　　１９９８年，国务院明确财政部为政府采购的主管部门，江苏省开始试点政府采购，并尝试制定政府采购管理办法，为之后的政府采购工作打下了牢固的基础。２００１年，进行政府采购预算试点。２００２年省级行政、事业单位全面推行政府采购预算。

　　２００３年，组织专题学习、贯彻落实《政府采购法》，率先制定《江苏省省级机关政府采购委托代理协议书》，制定《严格贯彻执行“省政府办公厅转发省财政厅关于省级政府采购工作实施意见的通知”的意见》，初步实现政府采购法制化。２００４年，开展政府采购工作专项检查，切实完善政府采购监督检查机制。

　　２００５年，政府采购范围及项目全面扩充，将救灾、防汛、抗旱、农用及节能等物资，园林绿化、市政工程建设等工程，会议、国内机票购置等服务类项目列入该年政府集中采购目录中，正式启用“江苏省政府采购评审专家管理系统”，开展政府采购“规范操作，规范管理”主题活动。

　　至２００６年，江苏省政府采购“四项创新”领跑全国：率先把涉农补贴纳入政府采购、率先建立了自主创新管理办法、率先在全国建立了公务用车的协议供货、率先制定了政府采购人员学习办法和培训教材，将继续教育制度化。２００７年，江苏省政府采购优先采购环保产品、自主创新产品。

　　２００８年，江苏省政府采购突破６００亿元，从１９９８年的１。６４亿元增加到６０２。３亿元。２００９年，拓展采购领域，促进自主创新，推动“龙芯”电脑首购，扶持中小企业，推进“政府采购融易贷”项目实施。２０１０年，积极支持自主创新产品政府采购，深化中小企业政府采购融资平台建设，实施民生采购项目，调整省级集中采购目录，推进行政权力网上运行，加强学习培训，人员素质不断提高。

　　２０１１年突破１１００亿元，跃居全国政府采购规模首位。２０１２年，继续扩大政府采购范围和规模，规范政府采购预算编制和执行，继续做好世贸组织框架下的政府采购协议谈判的研究和应对工作，坚持依法采购、规范操作，全面加强政府采购科学化精细化管理。２０１３年，按照“１＋４”的预算管理体制，着力规范采购预算编制，有效实施政府采购预算管理，并将政府采购预算编制工作纳入对各市政府采购监管工作重要考核内容。

　　（二）江苏省政府采购预算管理的探索与实践

　　在省财政厅印发《江苏省政府采购预算管理办法（试行）》和政府采购预算编制试点的基础上，２００２年，江苏省在省级行政事业单位全面推行政府采购预算。随后，全省各省辖市陆续出台了本地的政府采购管理办法，全面实行了政府采购预算制度。十多年来的探索和实践证明，实行政府采购预算管理制度是大势所趋，方向正确，既加强了对各项财政资金的管理力度，提高了采购资金的使用效率，又健全了财政职能，细化了支出管理，也使财政对支出全过程的管理成为现实，成效日益彰显。

　　政府采购预算编制基本实现了与部门预算编制同步，运用现代信息技术平台，编制更加科学精细，审核更加严格规范。在编制部门预算时，各预算单位积极适应公共财政体制下的财政支出管理制度，本着“应编尽编”的原则，依托部门预算实行“二上二下”的基本流程，充分利用预算执行管理系统，按照政府集中采购目录和采购限额标准、资产配置标准等要求，将取得的各项收入以及各项支出所形成的采购项目在部门预算中单独列示，形成政府采购预算项目，根据部门、单位的需求及项目内容，细化编制政府采购预算，通过对采购的货物、工程和服务类项目数量、必需性及市场参考价格等审核，确定年度政府采购预算，具有较强的约束力，有效防止了有些单位“争盘子”、抢资金现象，促使部门政府采购预算编制更加严谨细致，力求达到科学化精细化的要求，增强了各预算单位的责任心，并有效减少了预算单位虚报项目取得资金、有项目而欠缺资金的贫富不均现象的发生。以南通市为例，该市将配置标准、采购品目表与信息化手段相结合，三管齐下共保采购预算编实编细。

　　２０１０年，该市财政局出台了《南通市市直行政事业单位常用办公设备配置标准》，２０１１年制定了《南通市市级政府采购品目表》。在编制２０１１年政府采购预算时，该市利用电子化系统对常用办公设备配置标准进行固化，这样预算单位在编制政府采购预算时，就无法突破一定的配置标准，同时充分利用预算执行系统，使政府采购预算与部门预算、国库集中支付、资产管理等有机融合，环环相扣，切实提升了政府采购预算的执行力，进而从源头上防止了天价采购等不良现象的产生。

　　加强政府采购预算和计划管理，进一步提高政府采购管理规范化水平，财政资金使用效益显著提升。加强政府采购预算管理，认真按照批准的政府采购预算执行，对于在年度预算执行中，确需调整政府采购预算的，严格审批程序，坚决杜绝预算单位无预算采购、超预算采购等不规范行为，政府采购预算执行的约束力和严肃性明显增强。在资金支付上，严格执行国库单一账户体系制度，支付令由财政部门开具，有效减少了预算单位拖延支付采购资金的现象。

　　以徐州市为例，该市采取的做法是：局信息中心将通过的政府采购预算指标统一导入“徐州市财政局预算执行系统—政府采购模块”，各预算单位在政府采购模块填报政府采购用款计划，直接由政府采购管理处根据政府采购预算进行审批。政府采购管理处将审核后的政府采购用款计划提交国库处，国库处根据库款情况及非税收入上缴进度对用款计划进行审核，通过后下达给预算单位，同时发送政府采购管理处。政府采购处管理将审核通过的政府采购用款计划作为政府采购计划下达给政府采购中心。政府采购中心根据批准的政府采购计划接受单位的采购申请进行采购。因工作需要对政府采购预算进行调整，如调进、调出、变更用途等，由业务处室根据预算单位的书面申请报局领导同意后进行调整，同时抄送政府采购管理处，按原流程进行政府采购指标调整。年度内追加指标、省下达的指标等，都要根据预算单位是否需要政府采购分成政府采购指标和非政府采购指标分别下达。资金支付上，政府采购资金全部实施国库集中支付。政府采购管理处根据审批过的政府采购用款计划、政府采购中心审验过的政府采购合同、验收报告开具支付令，市财政支付中心将资金直接支付到中标供应商。协议供货、定点供应商的资金支付，由预算单位开具直接支付令。支付中心根据政府采购管理处提供的定点供应商名单审核支付。政府采购节约资金处理上，按照来源渠道，预算内资金财政全部收回，作为当年结余或另行作预算安排。年度内未执行的政府采购预算指标不予结转，财政收回下年度统筹安排。据统计，徐州市２００９年完成政府采购预算４。０２亿元，节约３３８５万元，其中：下半年通过执行政府采购预算，节约预算内资金１０１１万元。２０１０年１—９月完成政府采购预算２。４９亿元，节约２６７７万元，预算内资金节约８３２万元。通过推行政府采购预算管理制度，有效杜绝了预算单位无预算采购、超预算采购、在定点供应商之外采购、年底突击集中采购、不按时支付采购资金等不规范行为，政府采购管理规范化水平进一步提高。

　　通过编制政府采购预算，按照预算内容和预算金额采购，政府采购部门能够及时掌握全年政府采购规模，提前了解市场行情和供应商信息，按计划有序组织实施，坚持“管采分离”原则，克服采购零星和无计划的弊端，充分发挥政府采购的规模优势，不断提升政府采购的质量和效益。以连云港市为例，该市政府采购预算管理工作自２００９年开始起步，经过不断探索和完善，政府采购预算编制更加精细。２０１３年该市共完成政府采购预算９８。５亿元，实际采购金额８５。２亿元，同比增长６８。８％，累计节约预算资金１３。３亿元，资金节约率达１３。５％。政府采购规模继续保持高位增长，规模效应进一步显现，政府采购为规范财政资金支出行为，提高财政资金使用效益，发挥了重要作用。对于政府采购节余资金及未执行的政府采购项目，在每年１２月份由财政收回统筹安排或根据实际情况结转下年使用，既提高了财政资金的使用效益，也增强了财政的综合调控能力。

　　坚持预算约束，进一步落实并有效发挥政府采购政策功能，充分发挥公共财政职能。按照《江苏省财政厅关于进一步发挥政府采购政策功能的意见》的要求，将政府采购工作的重心从具体采购操作、节约资金逐步向发挥政策功能、实现市场导向作用、服务政府中心工作、落实国家和省有关产业政策等方面转变，拓展政府采购工作的广度和深度，实现工作重心的有效嬗变，进一步加强财政源头控制，优先采购节能环保、信息安全等产品；建立和完善监管机制，实行跟踪问效，切实加强对政府采购政策功能落实情况的监督检查，督促采购人和采购代理机构将政府采购政策功能真正落到实处。紧紧围绕稳增长、调结构、惠民生，着力发挥政府采购政策功能，强化对中小企业支持，努力将政策功能的各项要求落实到确定采购需求、编制采购预算等环节，有效清理对中小企业参与政府采购的不合理限制，通过采取预留采购份额、评审优先、鼓励联合体投标和分包等措施，不断提高中小企业采购货物、工程和服务的比例，扶持和促进中小企业发展。切实简化资金拨付流程，确保将采购资金按规定直接并尽快支付到中标供应商，在当前经济下行、资金矛盾突出、债务拖欠严重情况下，极大增强了政府采购的吸引力，使供应商对政府采购满意度日益提高。同时，也使财政对支出全过程的管理成为现实，进一步健全了财政职能。

　　江苏省财政厅在２０１４年政府采购工作要点中列出：“充分发挥政府采购政策功能。进一步加大推进政府采购信用担保融资工作力度，积极协调各方，搭建银企平台，建立定期座谈制度；加强政策宣传，强化基础管理，完善统计分析制度，在政府采购信用担保融资工作方面形成江苏特色、创建江苏品牌。按照财政部新公布的节能产品、环保产品政府采购清单开展政府采购活动，认真落实节能、环保产品优先采购和强制采购政策。促进对中小企业供应商预留采购预算份额、打包参与投标、加分减价等优惠政策的实施，确保不折不扣落到实处”。

　　以苏州市为例，该市近年来严格执行国家和省关于发挥政府采购政策功能的意见，落实政府采购促进经济和社会发展目标实现的重要作用，在采购项目上严格贯彻进口产品审核办法，优先采购节能、环保的国有品牌产品；建立了政府采购信用担保机制，创新推出政府采购信用担保贷款合作项目——“采购通”，中小企业可以凭中标通知书和政府采购合同作为信用抵押凭据直接向银行贷款，该市已有苏州创捷传媒科技有限公司、苏州耘和计算机系统工程公司、等５家中小企业申请通过采购通解决融资问题，其中，苏州创捷传媒科技有限公司已获得了３０２５万元的银行贷款。

　　４。充分发挥社会各方面力量的监督作用，强化对政府采购预算的监督管理，提升政府采购预算的社会认同度。围绕“细化预算编制，强化预算约束”的要求，江苏各市充分发挥采购单位、政府采购主管部门、审计部门和社会各方面力量的监督检查作用，积极探索创新，采取切实有效的政府采购预算管理方法和措施，强化对政府采购预算管理的监督力度。采购单位和政府采购主管部门重点对采购预算编制的完整性、采购项目确定的合理性、采购预算执行的规范性进行审查，切实维护采购预算的严肃性；审计部门对采购单位是否按制度履责、采购代理机构是否严格按预算执行，是否全面完成了当年政府采购管理部门下达的政府采购计划等进行审查。同时，积极推进政府采购预算公开，接受社会各方面力量的监督，强化对政府采购预算的监督管理，提升政府采购预算的社会认同度。以镇江市为例，该市财政部门坚持“三不”原则对政府采购预算进行监督，要求各单位树立无预算不采购、无计划不执行、不无故超预算采购的理念，切实增强采购预算约束力，不断提高预算编制和执行的科学化、精细化管理水平。同时，该市严格加强政府采购预算编制、计划审核和资金支付管理，对未按规定编制和执行采购预算的，局业务处室不予审批，集中采购机构不予采购，国库支付部门不予支付采购资金，对严重违反规定的单位和责任人依法依纪进行严肃处理，必要时扣减相关责任部门年度预算资金。以连云港市为例，该市近年来政府采购规模越来越大，采购范围越来越广，采购范围涉及货物类、工程类、服务类近百个品种。随着政府采购规模和范围的不断扩大，与经济生活越来越密切，政府采购是否规范、重点采购项目招标情况如何等有关问题引起市人大领导关心和重视，要求市审计机关对政府采购进行专项审计，并将审计结果报市人大。２０１１年度审计结果表明，连云港市政府采购情况总体良好，采购规模和范围逐年扩大，节约资金逐年提高。但是还存在部分品种价格优势不明显，个别品种采购价格高于市场价格；政府采购预算管理体制不完善，有些单位存在随意采购、或者不经过政府采购的行为；政府采购的可操作性有待进一步提高等问题。审计局将审计结果以专题报告的形式分别向市人大、市政府提交，并提出有针对性的整改建议和意见。连云港市人大、市政府主要领导同志对此分别作出批示，要求该市财政局和政府采购中心认真落实审计整改意见，进一步推进政府采购规范化建设，完善政府采购预算管理体制。该市政府采购部门积极落实审计整改意见，全力做好依法采购、平安采购、绩效采购、发展采购，建立完善政府采购项目回访制度。通过电话询问、上门走访、开座谈会、调查问卷等形式，及时了解和掌握政府采购项目执行情况，确保政府采购工作不断走向规范，社会各界对政府采购工作满意度不断提升。

　　三、江苏省政府采购预算管理中存在的主要问题

　　江苏省政府采购预算管理工作思路清晰，工作措施得力，取得了显著成效，逐步建立起了编制科学、执行严格、监督有力的政府采购预算管理机制。但毋庸讳言，江苏省政府采购预算管理中还存在着一些不容忽视的问题和不足，需要在今后不断完善和提高。

　　（一）部分地方和单位对政府采购预算管理的重要性和必要性认识还不到位

　　目前，有的地方和单位对建立政府采购预算管理制度的深远意义和重要作用认识不够深刻，改革的紧迫感和责任感不强，对政府采购预算内涵把握程度不够，对相关法律法规政策理解上欠缺，没有充分理解政府采购资金属国家财政预算资金的特性，必须要有预算并实行预算管理。因此，有的单位认为没有必要编制政府采购预算，已经编制部门预算再编政府采购预算是多此一举、重复劳动；有的单位认为项目纳入政府采购预算管理，就要按照政府采购程序执行，自己就会缺乏项目实施的主动权；有的单位认为政府采购预算编制越粗越有利于执行，政府采购预算做得过细，会使自己陷入被动。以连云港市为例，由于政府采购预算纳入部门预算编制时间较短，有的预算单位对编制政府采购预算认识不清、观念不强，重视程度明显不够。同时，从部门利益考虑，存在着一定的认识误区，认为把政府采购预算编得过细，会使自己陷入被动，担心政府采购“节余资金”将会被市财政统筹。因此，在编制政府采购预算时，宁愿“蜻蜓点水”，只是将部分采购项目编入政府采购预算，而期望在年度预算执行中，或规避政府采购，或申请追加安排政府采购预算，以实现部门利益最大化，导致政府采购预算编制执行与预期效果差距较大。

　　（二）政府采购预算编制基础准备工作不够充分到位

　　有些预算单位对本单位的职责、职能和年度工作目标界定不准确，事业发展规划和工作计划制定不科学、不及时，导致对全年需求不准确；执行政府集中采购目录及标准不严格；缺少资产配置标准或与资产配置标准衔接不够紧密；资产管理不规范，没有与单位资产管理部门紧密结合，单位占用的资产、资源的使用情况、质量状况以及分布状况不清，没有摸清家底；编制预算人力不足，大多数限于财务人员编制，没有形成部门协作或成立预算编制小组等全单位一盘棋的编制机制；市场调研力度不够，有的仅凭编制人员坐在办公室设想臆造或在网络上临时查找，没有政府出台的市场指导价或参考价作为依据；没有准确分析本单位近几年来特别是上年度单位的财务收支状况及预算执行情况；没有充分发挥政府采购管理信息系统平台的作用。由于政府采购预算编制基础准备工作不够扎实细致和充分到位，导致政府采购预算编制粗放，给后续的政府采购实际操作带来一定的难度，客观上影响了政府采购执行和监督。

　　（三）政府采购预算编制的科学化、精细化、完整性不够，审批还存在流于形式现象

　　部分预算单位在编制政府采购预算时，没有建立政府采购项目库，重货物、工程，轻服务采购预算，没有达到应编尽编的要求；没有科学编制政府采购计划，不考虑财力盲目编列采购项目，存在着争盘子、抢资金的现象，不管是否能够安排，先报上项目再说，只编预算要资金而无实质的项目，专项资金控制不严，预算编制随意性很大；没有将采购单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购项目，全面、完整地反映在单位预算中，导致预算资金分配存在苦乐不均现象；部分单位只将专项购置费用编入政府采购预算，公用经费等其他支出中属于政府采购的支出，编制政府采购预算的较少，部分年中追加预算属于政府采购范围的资金，没有及时追加政府采购预算；对政府采购项目中货物、工程和服务的名称、规格、质量、数量、单价、总价、资金类型等相关信息细化不够，尚未全部细化到项级科目，部分项目只是“一揽子”工程，统而盖之，预算过粗缺乏准确性。更有甚者，有的单位至今仍没有单独编制政府采购预算。财政部门相关业务处室在审批政府预算工作中，因无法获取预算单位的更多详细信息，如单位资产存量、项目的真实性、资金来源的可靠性等而无法判断采购的必需与否、必要与否，是否存在无关项目人为整合套取财政资金问题。加之审核时间较紧、人手不足等原因，审批上存在一定的流于形式现象。

　　（四）政府采购预算执行力不强，严肃性不够

　　由于政府采购预算编制不全面、不完整，在实际执行中，各预算单位调整和追加政府采购预算现象较为普遍。财政部门考虑到各预算单位实际需求，虽经审核把关，但往往“心太软”，只要有资金来源，基本上给予批复同意，导致实际采购金额与采购预算金额相差较大。由于政府采购预算编制和实际执行相脱节，很多预算单位不重视政府采购预算编制工作，认为编与不编一个样，甚至认为，不编或少编更可获得部门利益最大化，严重削弱了政府采购预算执行的约束力和严肃性。对于部门预算中属于政府采购项目的基本支出，存在没有严格按《省级部门预算基本支出编制标准制度化体系》规定执行情况；对于专项支出省级专项支出预算包括单位发展支出、省直发展支出和市县发展支出中的政府采购项目，在政府采购预算、计划管理上仍有不足之处。部分单位政府采购预算计划性不强，政府采购预算支出进度缓慢，不少政府采购项目都集中在第四季度执行，存在突击采购、突击花钱的现象，影响了资金的使用效益；部分单位由于年初政府采购预算编制不够细化、准确，造成年中执行时的政府采购预算调整，影响了政府采购预算的约束力；还有些单位由于对政策把握不够，政府采购预算当年不能实施，结转规模偏大，资金沉淀较多，影响了财政资金调度使用和效率。此外，政府采购预算监管力度不够，考评管理滞后。目前，政府采购预算管理偏重于预算编制、预算执行过程管理，对于政府采购预算执行效果缺乏跟踪问效的机制，财政部门、审计部门、纪检监察部门等监督力度不够，预算公开透明度不够，社会监督无法发挥。特别是政府采购合同签订以后，项目验收如何、合同履约如何、项目使用如何、效果发挥如何等，缺少衡量标准和评价体系，结果评价不力，导致社会各界对政府采购负面评价难以从根本上消除。

　　四、全面深化政府采购预算管理的基本思路

　　针对政府采购预算管理中存在的问题和不足，要以应编尽编、应采尽采为标准，严格规范政府采购预算编制，切实增强政府采购预算执行的约束力和严肃性，不断提高政府采购的质量和效益，加快建立编制科学、执行严格、监督有力、绩效考评等各环节有机衔接的政府采购预算管理机制，充分发挥政府采购的政策功能，更好地服务经济社会发展大局。

　　（一）深化政府采购预算管理的总体目标

　　深化政府采购预算管理，就是要严格依据政府采购相关法律法规政策，深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和中央八项规定厉行节约的要求，坚持编实编细、应编尽编的原则，通过编制科学完整的政府采购预算，严格预算执行，强化预算约束，规范财政支出，加强政府采购监管，提高财政资金的透明度和使用效率，推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的变革，推进新一轮财税制度改革，为实现经济社会发展目标、提高政府治理能力等提供优质的公共购买服务。

　　（二）深化政府采购预算管理的基本原则

　　政府采购预算管理是我国预算管理制度改革的一项重要内容。新形势下，政府采购预算管理在坚持原有规定性原则的同时，应与时俱进，结合政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重要变革（在制度目标上，要从注重节资防腐向实现“物有所值”转变；在市场规范上，要从注重公平竞争向完善市场规则转变；在操作执行上，要从注重程序合规向专业化采购转变；在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变）的政策要求，创新并坚持与新一轮财税制度改革相适应的原则。

　　１。坚持以部门预算为基础的原则。支出预算表中属于政府采购预算范围的项目，要单独列入政府采购预算表，并按政府采购的要求填报有关项目。

　　２。坚持政策性原则。政府采购预算编制必须以国家有关方针、政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，保证重点，兼顾一般，实事求是地编制预算。

　　３。坚持实用性原则。单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，不能过于超前，但在满足工作需要的前提下可适当超前，以避免项目刚投入使用即落后现象的发生。

　　４。坚持可靠性原则。在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展和行政工作任务需要应该采购的项目考虑好，还应注意政府采购资金的来源是否可靠，有无保证等问题，不预留缺口，以保证国库支付的实行。

　　５。坚持完整性原则。在编制政府采购预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购，全面、完整地反映在单位预算中，不得在预算之外另留收支项目。

　　６。坚持统一性原则。在编制政府采购预算时，要按照国家统一设置的预算表格和统一口径、程序以及统一的计算方法填列有关数字指标，不得自行臆造、添加。

　　７。坚持物有所值原则。从根本上夯实政府采购制度的运行基础，完善公平交易规则，要确保供应商提供的产品是符合质量标准的、供应商有足够的供应能力和良好的售后服务系统，对潜在供应商进行全面评估，从源头上确保产品的物有所值。

　　８。坚持市场决定性作用原则。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一全新要求，也为深化我国政府采购制度改革指明了路径。政府采购本身就是一种市场行为，在这个市场里，政府应完成角色的转变，维护好交易行为的公开、公平和公正，充分发挥市场资源配置的决定性作用。

　　９。坚持专业化采购原则。专业化采购就是要做到在正确的时间、正确的地点，通过正确的供应商以正确的价格获得正确数量的正确产品。推动政府采购事业向专业化方向发展，实现政府采购质量、价格、效率的内在统一，充分发挥政府采购专业机构的专业性，不断提高采购代理机构的从业人员素质，提高其专业技能，促使政府采购事业专业、规范、高效；拓展政府采购政策功能，向民生与公共服务领域拓展，提高政府提供公共产品的能力，扩大公共产品和服务覆盖范围，大力支持科技创新，发挥政府采购政策功能可以有效地引导产业发展方向，促进中小企业发展，加强节能增效和生态环保项目采购，倡导“绿色采购”等。

　　１０。坚持结果评价原则。要推进监督方式改革，加强对采购的评价管理。结果导向的绩效管理更加注重产出的效率、效益、效果，其绩效指标设置也更加关注结果的可测量性，要围绕质量、价格、效率等核心要素，设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系，对政府采购的资金节约、政策功能、透明程度以及合法性、公正性进行综合客观评价。

　　（三）深化政府采购预算管理的具体措施

　　１。继续完善政府采购预算管理的相关法律法规制度，加大政策的宣传力度，提高思想认识度。自《政府采购法》颁布实施以来，我国政府采购制度建设不断完善，使得政府采购在规范政府公共支出方面取得了很大成效，提高了财政资金使用效率。但在政府采购制度实施、政府采购资金使用、政策功能发挥等方面还存在一些不足。因此，需要结合实际，进一步完善我国政府采购有关法律法规制度，形成较完备的政府采购法律法规体系，为政府采购建设发展提供了有力保障。但社会各界包括一些预算单位的采购工作人员甚至分管领导，对政府采购工作的认知程度还比较低，对政府采购相关法律法规政策精神还存在不全面的认识，甚至还有一些误解，对推动政府采购改革形成了一定的客观阻力。因此，必须充分利用各种媒体和现代信息技术等宣传工具，加大对政府采购法律、法规、政策、制度的宣传力度，提高宣传覆盖面，进行有力舆论引导，让社会各界掌握政策，把握政府采购基本内涵，进一步提高各预算单位对政府采购预算管理工作重要性的认识，筑牢无预算不采购的思想基础，增强预算约束观念，真正将政府采购预算编制摆在重要位置。

　　２。做好政府采购预算编制基础准备工作，改进编制方法，切实抓好政府采购预算编制和审核工作。各预算单位要在部门预算“二上”时，根据财政批复的支出预算，对照《政府采购品目分类目录》，在部门预算编制系统各具体支出项目中选择是否包括政府采购，编制对应的政府采购预算表。在编制政府采购预算时，要切实做好政府采购预算编制基础准备工作。（１）预算单位对本单位的职责、职能和年度工作目标任务进行界定，制定科学可行的事业发展规划和工作计划，为准确预测需求、编制采购计划提供依据。（２）严格执行政府集中采购目录及标准和资产配置标准或与资产配置标准衔接。（３）要与单位资产管理紧密结合，规范资产管理，明确掌握单位占用的资产、资源的使用情况、质量状况以及分布状况，摸清家底。（４）要成立以财务部门为主、相关部门参与的专门的预算编制队伍，形成部门协作、单位一盘棋的编制机制。（５）广泛开展市场调研，建立商品信息库，分析本单位财政支出范围标准和近年来特别是上年度单位的财务收支状况及预算执行情况。（６）运用现代管理信息系统技术手段，充分发挥政府采购管理信息系统平台的作用。同时，在财政预算管理模块中，打通政府采购预算、计划、实际采购和资金支付各环节，形成政府采购预算管理的合力

　　在编制政府采购预算时，要充分借鉴、参考一些国内外已经比较成熟且广泛运用的预算编制方法，将基本支出和专项支出分类编入对应的政府采购项目，提高政府采购预算编制水平。关于这一点，中央财经大学财政与公共管理学院院长马海涛和副院长姜爱华提出的有关政府采购预算的编制方法，值得借鉴：（１）绩效预算法。绩效预算阐述请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花多少钱，并用量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成的工作情况。它是一种根据“花钱买效率”而非“买过程”的思想设计的，是以效果为导向的预算。原理是：政府向公共部门提供款项是为了购买其服务。使用这种方法一要建立相应的效果指标，二是要建立成本核算机制，三是要建立一个公开、公平、公正的指标考核体系，使得表现部门效果好坏的指标考核是有事实依据的。（２）零基预算法。零基预算就是在编制预算时，对每个部门的工作任务全面审核，然后再确定各部门支出预算，再根据零基预算的指导思想，每个部门的负责人对未来预算年度中将做的事情进行验证，不仅仅是修改上年预算或检验新增部分，必须重新验证每项工作计划，并测定不同层次服务所需资金。因此，所有的工作计划，无论是新旧，无论服务层次如何，在编制预算时均应当重新考虑。使用这种方法，要对年内新增任务和以前年度形成的基数进行评审或论证。（３）设计规划预算法。设计规划预算是在一个预算系统中将长期的和短期的政策规划、预定年度期间预算成绩费用的计划和进度计划以及年度预算三者结合，并纳入一个全面的系统对政府需求提供明确分析，从而便于选择可使用的手段。这个编制法包含了一个系列分析，如系统分析、成本效益分析等。使用这种方法，可望在资金分配上更加合理的同时，提高财政资金使用效率。（４）滚动预算法。我国目前编制的预算大多为单年度预算。按照市场经济发达国家的经验，编制单年度预算往往难以满足现代预算管理的需要，一般来说要编制３～５年的滚动预算。使用这种方法，有利于根据国家和省市有关政策变化及形势发展的需要，预测未来相近年份的变化，有利于体现前后衔接、综合平衡的要求，进而提高预算管理水平。这与我国深化财政制度改革中“建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理”相吻合的。

　　各预算单位要科学编制政府采购预算，努力实现实编尽编。政府采购预算是部门预算的重要组成部分，是实施政府采购的重要依据。各预算单位要认真分析和把握需求，切实加强市场调研和论证，严格按照政府集中采购目录，科学细化编制政府采购预算。对于各项资金支出项目，凡属采购性支出的，不论资金来源，均应编制政府采购预算，详细列明采购品目名称、采购数量、技术要求、时间安排、资金来源等内容，编实、编细政府采购预算，促进政府采购预算编制与部门预算编制的有效融合；要注重发挥政府采购政策功能，将社会关注和涉及民生的项目依法纳入政府采购编制范围，自觉采购本国货物、工程和服务，自觉采购节能环保产品，自觉采购中小企业产品等，更好地服务经济社会发展大局。

　　财政部门各相关业务部门要加强审核，严格把关。财政部门各相关业务部门要根据政府集中采购目录、资产配置标准和资金来源情况，加强审核，严格把关。对于采购规模较大、技术较复杂的项目，要组织专家组，对项目的可行性和技术需求进行论证，坚决杜绝重复采购、盲目采购、超标准采购等行为，努力实现应编尽编，切实提高预算编制的准确性和完整性。

　　３。严格政府采购预算执行与预算调整，坚持国库单一账户制度，推动专业化采购。严格政府采购预算执行，加强政府采购预算执行管理工作，促进应采尽采。坚持“无预算不采购”原则，切实增强预算约束观念，确保按照批准的政府采购预算严格执行，突出和体现政府采购预算的源头监管功能。要坚决维护政府采购预算的严肃性，除预算追加或上级下达的专项资金，以及县级以上党委、政府文件明确要求确需进行政府采购的，原则上不得调整、追加政府采购预算。对于在年度预算执行中，因其他情形需调整政府采购预算的，实行按月集中会审，严格规范报批程序，坚决杜绝无预算、超预算采购现象。要通过强化政府采购预算执行力，促进各预算单位真正重视政府采购预算编制工作，从而实现应编尽编，应采尽采。要加强政府采购节约资金管理，对各预算单位项目实施完毕或终止实施形成的结余资金，根据不同资金来源，积极探索收回财政统筹安排或继续按规定用途使用，切实增强财政的综合调控能力。预算执行中，要坚持国库单一账户制度，对于各部门、各单位发生的支出，直接从国库单一账户支付给货物、工程或服务供应商，促进政府采购预算切实有效执行。要积极推动政府采购行业向专业化方向发展，这有利于推动采购人加强需求研究管理，推动集中采购机构的专业化发展定位，有利于鼓励社会代理机构走差异化的发展道路，提高细分领域代理的专业化水平。同时，各级采购监管部门也要完善对集中采购机构和社会代理机构的考核及检查体系，建立健全相关考核和检查指标，加强对采购专业人员的培训，推动采购活动从程序合规向专业化采购转变。

　　４。强化政府采购预算监督管理，推进预算公开透明，努力实现物有所值，使采购向结果评价转变。要充分发挥财政部门、审计部门、纪检监察部门的监督作用，全面提高政府采购预算监管水平。要健全完善政府采购预算监督体系，逐步形成以财政部门为主，纪检监察、审计部门共同配合，采购人与供应商积极参与的监督机制，建立从预算到采购、支付、资产管理，再到新预算各环节全贯通的循环监督、相互支持的体系，对项目立项、预算安排、预算执行，进行事前、事中、事后进行全过程监督，把项目中属于政府采购范围的资金是否编制政府采购预算、是否按政府采购规定执行、执行效果如何作为监督的重要内容，促进政府采购预算编制和执行的规范性。要积极推进政府采购预算信息公开，将编制的政府采购预算通过适当的方式向社会发布，切实增强政府采购预算的透明度，使政府采购行为置于全社会监督之下，充分发挥社会各界的监督作用，要建立健全供应商投诉制度，发挥市场特别是发挥供应商对政府采购活动的监督作用，促进政府采购实现物有所值。要把绩效管理引入政府采购预算管理工作，逐步建立政府采购衡量指标体系，实现政府采购预算编制有目标、执行有监控、完成有评价、结果有反馈、反馈有运用的政府采购预算管理模式，促进部门改善预算管理，实现政府采购监管向结果评价转变，推动政府采购预算编制和执行更加全面地走向科学和规范。（牵头、执笔单位：连云港财政局政府采购管理处  参  与  单  位：徐州、南通、镇江市财政局政府采购管理处）

　　参考文献：

　　（１）《中华人民共和国政府采购法》，２００２年６月２９日。

　　（２）《深化财税体制改革总体方案》，中共中央政治局２０１４年６月３０日审议通过。

　　（３）财政部刘昆副部长：“深化改革 创新制度 努力开创政府采购工作新局面”，２０１３年１１月２７日。

　　（４）马海涛、姜爱华：“政府采购预算和计划研究之一：预算编制”，《政府采购信息报》２０１１年９月２７日。

　　（５）《财政部关于加强中央预算单位政府采购管理有关事项的通知》，财库〔２０１２〕４９号。

　　（６）《江苏省财政厅关于做好２０１４年政府采购预算管理工作的通知》，苏财购〔２０１３〕２１号。

　　（７）孙友三：“做好规划衔接，加强政府采购预算管理”，《政府采购信息报》２０１１年１１月２３日。

　　（８）叶长雷：“行政事业单位政府采购预算管理存在的问题及对策”，《山东经济》２００７年１１月第６期。

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