为科学规范地推广运用PPP项目，财政部以财金〔2014〕76号文件对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各个环节操作流程予以明确。执行期为从2014年11月29日至2017年11月29日。与之配套的是财政部同时公布了中国城镇化1800亿元投资的PPP示范项目。因此，该文件虽然是指导性意见，不是强制性规范，带有试行性质。但它是未来三年内PPP项目实施的操作准则，其影响深远，示范意义重大。据悉，财政部正在研究制定PPP项目政府采购管理办法，目前处于征求意见阶段，拟议中的办法对PPP项目争议处理如在询问、质疑、投诉等救济权行使方面，仍沿用政府采购相关法律法规规定。由此，可看出政府采购与PPP有较大的交集面，但也有不少的区别，如何在PPP项目运作中正确贯彻政府采购法，但同时又要根据PPP工作特点开展工作，使PPP项目指南与政府采购相关法律法规实现有效衔接，本文试从政府采购的视域就合法合理运用PPP操作指南解读如下：

　　一、适用的法律法规及调整范畴基本一致

　　指南第一条开宗明义指出，其主要依据的上位法为预算法、政府采购法、合同法，但未援引招标投标法。第二条明确指出适用于规范政府、社会和其他参与方开展PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。第六条明确了PPP项目由政府或社会发起，以政府发起为主。第十条确定了采购方式，以上三点分别从PPP法律的适用，组织模式、采购方式三个方面明确了PPP模式应主要适用政府采购法，这就奠定了政府采购法作为主体法的地位。PPP项目采购活动应以遵循政府采购法为主。它与政府采购法第二条规定使用财政性资金采购的依法制定的集中采购目录或者限额标准以上的货物、工程和服务行为纳入政府采购法调整范围相吻合，两者基本点和交集在于政府在其中发挥主体和牵引作用。

　　二、遵循的基本原则和基本环节大体一致

　　虽然指南对PPP项目操作程序与政府采购操作程序用语有较大的差别，前者用了PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等分段分环节加以指引，后者用了采购项目预算的编制、采购需求、组织招标采购、合同签订、履行和验收交付使用等分层次控制和规范，但两者遵循的基本原则均为公平、公正和诚实信用的原则，对采购需求方案的制定，采购文件编制、信息发布、组成的评审专家，选择成交供应商（合作伙伴）评分规则和判断标准等诸方面的要求是基本相同的。

　　三、采购方式的运用有联系但亦有所区别

　　指南虽然明确指出根据政府采购法及相关规章执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判，邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等五种采购方式，但政府采购法第二十六条规定的五种采购方式分别为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、采购询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式（通常意义上可理解为协议供货、定点采购或批量采购）。政府采购实践中，邀请招标一般适用于200万元以上的工程项目，所以在政府采购中很少采用此方式，在PPP项目中，采用此方式的可能性多，概率大但PPP采购采用询价、单一来源采购、协议供货、定点采购、批量采购的情形不会太多，甚至可能都没有。

　　PPP项目与政府采购项目在采购方式的选择上主要区别在于公开招标。一是PPP项目与政府采购项目对公开招标的判定条件和标准有较大的差别，前者以适用核心边界条件和技术经济参数明确、完整，符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目作为判定的依据，后者则以采购预算金额达到规定的限额标准来判定。同时，对公开招标方式的选择，指南赋予了项目实施机构应根据项目采购需求特点依法选择适当的采购方式，其自由裁量权，灵活性较大，但政府采购法则规定如达到公开招标限额标准，需选择非招标方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上的人民政府监管部门的批准。

　　值得我们注意的是，指南第十一条第（七）款规定了竞争性磋商，第十五条又特别提到了采用竞争性谈判或竞争性磋商的采购方式。就单纯字面而言，谈判与磋商是有区别的。广义谈判是指有关方面就共同关心的话题互相磋商，交换意见，寻求解决的途径和达成协议的过程，也可理解为包括非正式场合下的谈判，如一切协商、交涉、商量磋商等。狭义的谈判则仅仅指正式场合下的谈判，法律用语语境下的谈判通常应理解为狭义的谈判，即不包磋商性谈判。磋商是指仔细商量，研究、互相商议、交换意见，前者的目的和动机是为了实现某种利益为目标，基于信息不对等，谈判的机会、公平性并不对等，后者双方协商沟通的机会更多，平等性更大些。要从严格的法律定义来区别两者是极为困难的。只能从采购操作流程入手加以区别。政府采购法规定竞争性谈判的程序为：成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判、确定成交供应商。而指南规定的竞争性谈判的程序则为采购公告发布及报告，资格审查及采购文件发售，采购文件的澄清或修改，响应文件评审（实行两阶段评审，且明确指出具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》）及有关规定执行。政府采购法和指南规定的程序均为四个步骤或环节，但前者更多关注程序、步骤，后者更多在采购采购文件的采购公告发布及报名、资格审查及文件发售、采购文件的澄清或修改、响应文件的评审上加以指引。

　　四、指南遵循了PPP项目的运行规律，作出了与政府采购法规定有较大差别的业务指引

　　（一）实行绩效管理制度。以社会资本对赢利性的高度关注和强烈追求为基点，依据现代公共管理理论，第五条特别强调了各参与方应依法规范的前提下，提出价值指向明确的高效实施PPP项目的原则要求。第八条要从定性和定量两方面，开展物有所值评价工作。第二十六条提出，定期监测项目产业绩效指标；项目实施绩效优于约定绩效标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据，未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。第三十五条规定：项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据，指南以上述三个条款，分别对绩效评价的原则、合同实施中的监测评价、绩效评价主要内容、评价结果运用作出了详尽规定。

　　（二）实行可试错政策，允许合同修正。鉴于PPP项目合同执行期长达20-30年，有可能出现重大经营或财务风险等特殊情况，指南对PPP项目合同修订确立了有别于政府采购合同的可试错制度，即在合同修订方面，可按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同的申请，待政府审核同意后执行。此点与政府采购法第四十九条政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变其他条款的前提下可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同金额的百分之十以及第五十条规定：除政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益情形之外，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。因此，PPP项目合同管理与政府采购法对合同的变更、调整有严苛的限制性条款有显著的区别。

　　（三）实行资格预审。PPP项目出于择优和效率的原则，第十七条规定可实行资格预审环节。项目通过资格预审的社会资本不足三家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审，项目经重新资格预审合格社会资本仍不够三家的，可依法调整实施方案选定的采购方式。而政府采购法出于公平平等的原则，未明文许可实行资格预审的要求；这是法律基于采购实践中通常存在以资格预审的方式达到排除潜在供应商的情形的情况而作出的规制

　　（四）评审专家的确定不同。政府采购法规定评审专家主要以随机抽取的方式确定评审专家人员名单，指南第十六条则规定评审专家可以由项目实施机构自行选定，同时明确项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。政府采购法及其相关法律对采购人代表能否以专家身份参与项目评审，没有明确的规制，实践中各地区规定不一，有的下文明确不允许、有的则采取默认的方式。

　　通过以上的分析和解读，PPP项目在采购原则、程序上要严格遵守政府采购法，以保证采购过程的竞争性和公平性，但在合同签订、修订、变动调整和履约上更多是适用于行政性合同规制，不能完全固化或机械地执行政府采购法。