自我国政府投资项目实施依法招标采购以来，各级财政部门尽管采取了很多措施，但是"三超"现象（概算超估算、预算超概算、决算超预算）屡屡发生，成为各级财政部门面临的顽疾。纵观工程资金的使用过程，招标文件的确定很大程度上已经决定了工程竣工结算的依据、方法和结果。需明确的是，我国是法治社会，工程竣工结算必须要有法律依据作为支撑。依据《政府采购法》和《合同法》形成的招标文件是双方根据平等意愿达成的共识，具有法律效力。因此，研究制定招标文件中的工程结算条款，对从源头上有效控制投资金额具有重要作用。

　　一、工程结算纠纷的表现形式

　　（一）合同之争。招标结束后，采购人与中标人有时在实践过程中另行订立一份或数份与中标合同实质性内容不一致的其他合同，也即"阴阳合同"。双方表面履行中标合同，实际暗中付诸履行其他合同。工程结算纠纷产生后，一方主张以中标合同为结算依据，一方则坚持以其他合同为结算依据。由于结算依据合同的选择对双方利益影响甚大，极容易产生大的争议。

　　（二）违约之争。这是较为常见的一种工程结算纠纷形式。一方面，承包人未按计划工期完成工程建设任务，未按达标质量提供合格产品，未按规定程序进行规范施工或提起索赔都将引起结算争议；另一方面，采购人未能按照承诺提供施工进场条件（如"三通一平"： 通水、通电、通路、平整土地），建设过程擅改设计，未按形象进度支付进度款，不能及时供给甲方供材，从而造成现场停工、窝工等有损于承包人利益的现象。这些情形，最终都会以违约金的形式集中反映到工程结算之中。

　　（三）工程结算依据和结算方法之争。在进行工程结算审计时，审计部门往往从采购人的利益角度出发，让承包人尽可能提供详细的结算依据资料。而承包人为了实现利益最大化，想方设法提供尽可能少的结算依据资料，以模糊、掩盖事实真相。在双方没有约定工程结算依据的情况下，报送结算资料的范围往往成为争议频率较高的对象。而涉及到工程结算的调整方法，往往招标文件中也未能明确，造成不得不"按实结算"的种种争议。

　　（四）工程变更之争。当工程发生变更时，承包人往往主动以签证单的形式报经采购人审核，但是此举违背了"工程变更应由采购人提出，设计院进行变更设计，监理方审核后方可实施"的原则。当工程结算时，承包人利用各种形式的签证单追加工程价款，双方就签证单的有效性产生争议；由于市场的波动性，部分工程材料价、机械台班价相比中标价难免出现一定浮动，双方结算时对该部分工程量清单单价如何调整产生争议。

　　二、产生工程结算纠纷的原因

　　（一）建设资金准备不足。政府投资工程项目中资金预算一般并无问题，但是拨款进度经常受到政府办事效率的影响，甚至专项资金被挪用，承包人出于资金压力和利益驱动，往往在工程结算时与采购人产生种种纠纷。

　　（二）招标文件缺陷。招标前由于采购人对工程设计了解不充分，造成设计图纸不完善、不到位，在工程量清单编制过程中存在瑕疵，使工程结算调整幅度较大；由于缺乏具有执业资格的造价专业人员参与编制招标文件，不能完整考虑工程造价计价规则，导致业务概念不明确，文件条款自相矛盾。如：招标文件规定了采用 "固定合同价、一次性包干"的结算办法，但又在其他条款规定"人工费、材料费、机械台班费按同级造价管理部门发布的市场信息价或按实结算调整合同价格"，待工程结算时直接产生了争议纠纷；招标文件机械地使用示范文本、通用格式，针对具体项目工程结算的有关条款因编制质量问题给工程结算额的调整留下一定缺口，工程结算依据、方法和结果都缺乏明确约定。这是产生工程结算纠纷最主要的原因之一。

　　（三）招投标过程中不法行为的遗留。采购人对承包人资质疏于把关，让无相应资质的承包人侥幸中标。由于承包人技术、设备或人员素质无法真正按照招标文件要求履行合同，一旦承包人人事变动，往往会引起工程违约、取费标准等工程结算纠纷；串标、围标的行为，导致建设工程款被人为抬高或者压低，其中所谓的"公关费用"必定会挤占应付工程款，从而促使施工方想方设法的在工程结算时投机取巧，引发这样那样的工程结算纠纷。

　　（四）招标后补充合同。评标过程时间特别紧张，在有限的时间内专家评委会往往对投标报价的内涵没有分析或不能理解报价的实质性问题，对后续的合同和补充合同的签订造成重大误解甚至违规；而采购人与承包人擅自签订的补充合同没有考虑投标报价时采用的计价依据及其有关标准和规则，规定的计价规则与中标报价口径不相符合，为后续的造价调整留下了缺口。

　　三、利用招标文件科学控制工程结算

　　（一）招标文件必须要由具有执业资格的造价专业人员编制。建设工程的长期性、复杂性决定了必须依靠具有执业资格的造价专业人员才能科学、合理的控制好工程成本。自《建设工程工程量清单计价规范》实施以来，工程造价专业人员在工程招投标环节发挥着控制工程成本的重要作用：分析建设项目的具体情况，结合当地有关招投标方面的政策文件，协助采购人编制科学的招标文件；受采购人委托编制实际的工程量清单；开标后协助采购人分析、研究投标单位的报价；确定中标单位后，协助采购人制定涉及工程结算的相关合同条款，提出签订合同时应注意的有关问题，避免不必要的争议。

　　因此，在工程招投标交易至签订合同全过程，应当有具有执业资格的造价专业人员参与。

　　（二）招标文件需明确提交工程结算依据的范围。

　　1、合同依据。《招标投标法》第46、47条规定："招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议…；依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。"因此在招标文件中应当明确：当事人须以备案的中标合同作为工程结算的依据，在工程结算开始前须提交中标合同。除《政府采购法》、《合同法》规定的情形外，政府采购合同双方不得擅自变更、转让、中止或终止合同。对符合规定的补充合同，双方应达成一致意见，并报本级财政部门备案后方可作为工程结算的依据。

　　2、技术资料依据。为更加准确、合理的计算出工程结算额，在招标文件中应明确工程结算的技术资料依据：项目立项书、招投标文件、施工合同、图纸会审资料、工程量清单计价规范、设计变更资料、竣工图纸、索赔资料、工程预算书、工程结算书、工程量计算书、当地建设主管部门公布的同期市场信息价等资料为必须提交的工程结算技术资料。

　　3、工程结算额依据。根据我国《审计法》，国家机关及国有企事业单位的财政和财务收支需接受审计机关的审计监督，以维护国家的财政经济秩序，促进廉政建设。因此，在招标文件中应当明确：最终的工程结算额以审计部门出具的审计报告为准绳。

　　（三）招标文件需明确工程结算方法。

　　1、明确工程量清单模式下工程结算费用构成。长期以来受定额计价模式的影响，不少采购人已经形成了按实结算的定势思维。而工程量清单计价模式的优点恰恰体现在对于工程风险的合理分配，倘若工程量清单计价模式下仍采取按实结算的方法，则大大降低了工程量清单计价模式下利用科学分配风险来控制结算成本的效能。

　　因此，需明确工程量清单计价模式下，工程结算费用构成为三部分：合同金额、采购人提出工程变更引起的增减金额、超出风险范围产生的索赔金额。这种构成可以有效遏制"凭工程签证单即可随意增加结算费用"的弊病，摆脱"按实结算超预算"的窘境，大大减少因工程结算方法不明确而导致的种种争议。

　　2、明确各方风险范围及对工程变更的结算调整。根据新颁布的《建设工程工程量清单计价规范》，应在招标文件的工程结算条款中明确：人工费调整是政策变化的风险，属于承包人完全不承担的风险，属于采购人完全承担的风险，需要根据政策规定的时间调整；材料价格风险控制在±5%以内，施工机械使用费用控制在±10%以内，超过的部分按当地建设主管部门公布的同期市场信息价予以调整（其中暂估价以政府招标采购的中标价进行计量调整）；工程量的增减控制在±10%，增加工程量10%以内的不予调整，超过10%的部分严格依据工程变更设计图或者索赔资料予以调整；工程量清单的内容发生变更的，严格依据经采购人同意、设计院出具、监理方签字的工程变更设计图予以调整；零星工作费是暂估价，必须按实结算，不发生不计取；不论什么原因发生变化，规费和税金按结算额进行调整。

　　（四）招标文件需明确对所报清单单价进行科学评审。

　　工程量清单计价模式下签订的合同一般是固定单价合同，即实行招投标以后，合同总价可能会随工程变更发生变化但清单项的单价在合理风险范围内始终不变。因此，清单单价成为工程结算的主要价格依据，最终结算额就等于招投标确定的合同总价加上变更部分总价（即变更工程量乘以相应清单单价之额）以及索赔部分总价。可见，事前对招投标过程中所报的单价进行审核尤为重要。

　　实际上，在招投标过程中，有些承包人为了赢取中标且能同时利用清单单价在工程结算时赢得更多利润，通常采取不平衡报价法，即在不改变工程项目的投标总价甚至故意低报总价的前提下，根据招标文件的付款条件，合理地调高部分工程子项单价。工程结算时，这部分高报的单价成了投机的手段，当这部分工程量变更增加时，承包人就会获得较高的利润。可见，在招标文件里需对所报清单单价设置一个科学的评审方法（我省建设厅结合实际已制定出详细的计算规则），限制不平衡报价策略的有效性，阻止投机行为发生。

　　（五）招标文件需明确各方风险范围及防范措施。

　　采购人应承担相应责任的风险一般包括地质勘察疏漏、施工图设计不当、工程量清单编制失误、招标文件及合同条款缺陷、甲方供材质量不达标、拖欠工程款、发号错误指令等。

　　承包人应承担相应责任的风险一般包括报价失误、投标文件缺陷、使用低素质劳务工、工程材料缺陷、安全事故、自行变更、分包违规等。

　　招标文件需明确一旦风险事件发生，双方所应采取的应对措施及在工程结算时责任主体所造成的损失如何计量。对于建筑（安装）工程一切险、工程质量保险等国家强制性保险必须在投标报价时作为工程费用项目构成的一部分。为最大限度转移和减轻工程风险，招标文件可明确要求中标人依法缴纳建筑工程险、安装工程险、第三者责任附加险、施工机器设备附加险以及工程质量履约担保金、工期履约担保金和工程质量保修金等。

　　如果发生双方意料之外的风险事件，则明确以工程索赔资料作为相应工程结算的主要依据，以免在最终的工程结算中出现对于风险事件的处理争执不休的尴尬局面。

　　（六）通过招投标积极推进工程代建制。

　　对于政府投资工程来讲，"代建制"一般是指相关政府部门自项目立项后，经过规定的程序，委托精通管理、商务、法律、设计、施工等专业知识和技能且具有相应资质的工程项目管理公司或事业单位全权负责设计、采购、施工、竣工等工作项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程"投资、建设、管理、使用"的职能分离。通过专业化项目管理，最终达到方便结算、控制投资、提高效益的目的。

　　由于一些政府部门既负责监管建筑市场，又直接参与工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题；同时，由于目前政府投资工程由采购人自建自用，致使所有者（政府）和使用者的责任与利益分离。使用单位受自身利益的驱动，极易造成"三超"现象的产生。而实际上，工程代建制的实施正是对政府采购"管采分离"体制改革的进一步深化，巧妙的促使政企分开、责任明确，保证工程质量达标、投资效益大大提高，转变政府职能，从源头上遏制腐败、减少行政成本。

　　因此，研究、制定代建工程招标文件及其合同范本迫在眉睫，需政府采购界同仁商榷。(作者单位：滨州市财政局)