政府采购质疑是一个老生常谈的话题，但又是一个不可回避的值得探讨的问题。《政府采购法》明确规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。据了解，在政府采购活动中，质疑事项一般占到所有采购项目的5%到10%，其中公开招标项目质疑事项占到大多数。采取有效措施避免、减少和处理质疑，对于维护供应商的合法权益、保障政府采购项目顺利实施、提高政府采购质量有着非常重要的意义。

　　一、质疑的作用

　　政府采购质疑的作用具有两面性：一方面，质疑是一种救济方式，有利于供应商维护自身合法权益，推动解决政府采购过程中的一些不合理或者违法违规行为。另一方面，政府采购项目经常受到质疑，在一定程度上影响了政府采购工作的顺利开展，甚至给政府采购工作带来了一定的负面影响；而且，处理质疑花费了采购人、采购代理机构大量的时间和精力，如果处理不当，还可能会引起投诉。

　　二、质疑的成因

　　应该说，绝大多数质疑是供应商出于维护自身权利的需要，是合法的合理的质疑；但也有少数质疑既不合法，也不合理，甚至可以说是"恶意质疑"，干扰了政府采购活动的正常开展。笔者仅就引起质疑的常见的行为，列举如下：

　　1.以确保质量为由，提高投标"门槛"。

　　在政府采购活动中，有的采购人为达到采购某种特定货物或者服务的目的，在设定投标人特定条件时，提高"门槛"，要求苛刻。如某单位采购检验设备，以采购设备为特殊设备、必须确保质量为由，设定了如下条件：投标人除具有《政府采购法》第二十二条规定的基本条件外，还须具有：销售相关产品的经营范围，原厂授权书及售后服务承诺书原件，生产厂家通过双软企业认证；产品具有自有专利，产品核心部分通过行业部门质量检测中心检测，提供在系统内正式使用的验收报告等。设定这样的"门槛"和条件，把一些"不中意"的企业拒之门外，违反了《政府采购法》规定。招标公告发出后，其结果可想而知，即使投标人不质疑，在该招标文件提交监督部门备案时，也极有可能不能通过备案。

　　2.招标文件具有排他性、违法性条款。

　　为达到让特定产品中标的目的，有的采购人在招标文件采购需求中，指定采购特定产品或货物品牌，或者为某产品"量身定制"货物规格、技术参数，甚至有的采购人规定了采购货物的具体质量（千克），还有的采购人在招标文件中设置一些针对性、约束性条款，含有倾向性或者排斥潜在投标人的内容，使一些本来具备条件的供应商丧失了参与政府采购活动的资格。如某采购人采购仪器设备，以该仪器设备为高端设备、项目特殊为由，要求供应商投标的仪器设备的尺寸及质量，必须与招标文件要求一致，否则，视为不满足招标文件要求。招标文件发出后，自然会引起供应商质疑。

　　3.采购时间安排不符合规定。

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》对政府采购有关时间节点进行了强制性规定。但有的采购人往往以时间紧急为由，走"绿色通道"，缩短法定的采购时间，不按规定延长投标截止时间和开标时间，显然不符合规定。如某政府采购工程项目，采购人以该项目采购时间紧急为由，要求采购代理机构须在开标前一天发布招标控制价和工程量清单修改文件，致使大多数投标人根本来不及重新修订已标价工程量清单。补充文件发布后，引起投标人强烈质疑，并影响了项目的顺利实施。

　　4. 采购方式确定或者改变采购方式不符合规定。

　　《政府采购法》规定，公开招标是政府采购的主要采购方式。因特殊情况需要采用公开招标以外方式的，或者在招标过程中需要改变采购方式的，应当报经监督部门批准。某政府采购项目，依法应当采用公开招标方式，采购人未经监督部门批准，委托某采购代理机构采用邀请招标方式进行采购，中标公告发布后，未中标投标人即质疑政府采购方式不符合规定，由于对质疑答复不满意并进行投诉。还有的公开招标项目，在招标过程中，因投标截止时间结束后参加投标的供应商不足三家，未经监督部门批准擅自改变采购方式，受到未中标供应商的质疑和投诉。

　　5. 招标文件存在前后矛盾的内容。

　　由于采购代理机构的疏忽或者采购工作人员工作不细致，致使编制的招标文件存在前后矛盾或者前后不一致的地方，也是引起质疑的一个原因。如某政府采购项目招标文件编制完毕后，采购人又提交了修改交货期等内容的补充方案。采购工作人员对招标文件前附表中的交货期进行了修改，却忽略了对招标文件其他部分表述交货期内容的修改。招标文件发出后，投标人也没有在规定的时间内对交货期提出疑问。在开标时，采购人和采购代理机构才发现多家投标人交货期不一致，投标人在开标现场便提出质疑。归根到底，产生质疑的原因还是由于编制的招标文件本身存在问题。

　　6.未按法律和招标文件规定的程序进行开标。

　　比如，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件密封情况的，招标人或者监督部门人员替代投标人进行检查；应当当场宣读投标报价等投标文件内容的没有当场宣读；招标文件要求在开标现场核验法定代表人或其授权委托人相关证件，而没有依法或者按照招标文件要求进行核验；应当当场答复投标人质疑的，采购人或者采购代理机构没有按规定予以答复即宣布开标结束。等等。这些都可能引起投标人质疑。按规定，对于密封不符合招标文件要求的投标文件，采购人或者采购代理机构应当拒收。采购人一旦接收其投标文件，如果在开标现场发现投标文件密封不符合采购文件要求，往往会引起争议。因此，在接收投标文件时，工作人员一定要按照采购文件的要求认真查验。某政府采购绿化工程项目，在开标现场，监督部门人员核验投标人相关资质证件原件，某公司相关证件不符合要求，被监督部门当场宣布投标无效，退回其投标文件。该投标人当场进行质疑，称该项目采用资格后审方式，应当由评标委员会对其进行资格审查，是否符合规定由评标委员会说了算，监督部门无权审核其资质证书原件，更无权在开标现场宣布其投标无效。采购人、采购代理机构及监督部门答复称："这是惯例"。质疑人对答复不满意，又进行投诉。这一案例发生后，当地对开标现场核验资质证件这一程序依法进行了修改、完善，再未发生类似质疑。

　　7.未按招标文件规定的评标标准和方法进行评审。

　　在评标过程中，当满足招标文件要求的供应商不足三家时，有的采购人修改招标文件有关条款，或者评标委员会修改评标办法，使一些不符合条件的投标人"符合条件"。在此过程中，有的采购人或者评标委员会要求投标人出具说明，同意修改招标文件有关条款或者评标办法，并承诺不质疑、不投诉。实际上，这样的说明或者承诺不具有法律效力。有的投标人一旦不中标，便会质疑评标程序不合法，从而导致废标。另外，评标委员会组建不符合要求，评委不认真履行评审职责致使评审结果有误，采购人、采购代理机构就招标文件征询过意见的专家又作为评标专家参加评标，也容易导致质疑发生。一般情况下，采取综合评分法的项目虽然规定了评分标准，但由于评委打分尺度不一，甚至出现"人情分"，更容易引起质疑。

　　三、对策和建议

　　如何才能有效地避免或者减少质疑以及处理质疑呢？关键是要做到合法、合规。

　　1.要依法采购。

　　当前，随着法治化进程不断加快推进，依法采购显得尤为重要。采购人要认真贯彻执行政府采购政策，按照公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，科学编制采购方案，按政府采购规定办事，切实做到依法采购，确保采购项目质量。

　　2.要依法组织实施采购活动。

　　采购代理机构要按照《政府采购法》等法律法规规章进行操作，严格执行政府采购规定。招标文件可以说是政府采购活动的"纲领性文件"，是具有法律效力的文件，其在采购活动中的作用不言而喻。采购人或者采购代理机构应当本着"合法、公正、科学、严谨"的原则，根据招标项目的特点和需求依法编制招标文件；发现采购人提供的采购方案存在排他性、歧视性或者违法性内容时，应当督促采购人依法修改完善采购方案，如果采购人以某种理由坚持不修改，应当向监督部门进行报告，请监督部门督促整改；要认真组织开标、评标活动，避免因工作失误造成质疑。在采购过程中，发现违法违规行为时，应当坚决予以制止，在职责范围内予以纠正。

　　3.要依法参与采购活动。

　　供应商应认真研究招标文件，发现招标文件存在不合法或者明显不合理的内容，或者对招标文件有疑问，均应当依法向采购人或者采购代理机构以书面形式提出，绝不能恶意质疑和投诉；应当遵守政府采购规定，严格按照招标文件的要求编制投标文件，参与政府采购活动，避免造成无效投标。

　　4.要依法进行评审。

　　评标委员会应当严格遵循公平、公正、科学、择优的原则，按照招标文件规定的标准和方法进行评审。在评标过程中，可以要求采购人或者采购代理机构对招标文件有关内容进行解释，也可以要求投标人对其投标文件进行澄清、说明或者补正，但不得改变招标文件或者投标文件实质性内容，不得改变招标文件中规定的评标标准、方法和中标条件；对认定投标报价低于成本价的或者存在重大偏差的，要审慎处理，如果没有说服力的证据，就否决投标，很容易引起质疑；特别是对采用综合评分法的项目，要认真打分、核分，防止因评分错误引起质疑。

　　5.要依法处理质疑。

　　《政府采购法》等规定已经明确质疑的内容、时限要求以及质疑答复的时限要求、形式要求，同时规定了质疑人对答复不满意的处理程序。因为质疑事项涉及到了供应商的切身利益，否则，没有哪个供应商愿意"招惹"采购人或采购代理机构。因而，采购人或者采购代理机构要高度重视供应商的质疑，绝不能认为质疑是小事情，而不认真对待。其实，质疑本身是一个很正常的行为，但由于政府采购一直是社会关注的热点和焦点，如果采购人或者采购代理机构不能依法妥当地处理质疑，质疑就可能发展到投诉，且质疑事项往往容易被"放大"，给工作带来被动局面，甚至带来负面影响。

　　6.要依法监督。

　　监督部门要依法行使监督权，不能"缺位"，但也不能"越位"；要定期查找政府采购活动中可能存在的"漏洞"，并及时堵漏；对于不依法进行采购的行为，一经发现，严格按照政府采购有关规定进行处理，切实规范政府采购行为，让"保护政府采购当事人的合法权益"落到实处。（作者单位：安徽省亳州市公共资源招投标监管局）