目前招标投标已成为组织内部采购货物、工程和服务的重要方式。由于招标投标坚持公开、公平、公正和竞争择优原则，把权力运作公开化，决策过程置于各方监督之下，从而有效预防了暗箱操作和滥用职权现象的发生，成为惩治和预防腐败现象的重要手段。尤其是近年来审计机关对政府采购活动中招投标环节审计力度的加大，对规范政府采购活动合法合规进行，维护政府采购资金安全使用发挥了重要作用，但同时在审计过程中也对政府采购活动中招标环节尤其是招标文件编制中存在的问题进行了归纳和总结，希望对招标文件编制过程能够起到一定的规范作用。下面就招标文件编制环节存在的问题展开论述。

　　一、招标文件的内容及作用

　　招标文件是由招标人或招标代理机构根据拟招标项目的特点和需要编制的，向投标人表明招标意向和要求的书面法律文件。关于招标文件的内容《中华人民共和国招投标法》第十九条规定"招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件，以及拟签订合同的主要条款"。《政府采购货物和服务招投标管理办法》第十八条规定"招标文件包括以下内容：（1）投标邀请；（2）投标人须知（包括密封、签署、盖章要求等）；（3）投标人应当提交的资格、资信等证明文件；（4）投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金交纳方式；（5）招标项目的技术规格、要求和数量，包括附件、图纸等；（6）合同主要条款及合同签订方式；（7）交货和提供服务的时间；（8）评标方法、评标标准和废标条款；（9）投标截止时间、开标时间及地点；（10）省级以上财政部门规定的其他事项"。

　　招标文件的作用主要表现在（1）是招标人或招标代理人组织招投标活动的依据；（2）投标人编制投标活动的依据；（3）评标委员会评标的依据；（4）招投标监督管理机构监管的参考资料；（5）拟定合同的基础（6）审计机关进行招标过程监督的重要依据。招标文件是投标工作的指南，一旦发售，对当事人具有共同的约束力，不能随意更改。招标文件存在的问题将对招标的组织、投标文件的编制、评标等工作产生不利影响，关乎招投标的结果。同时招标文件除了对招投标活动作程序性规定外，还对技术指标、评标方法和标准、主要合同条款等提出了要求，它的作用已超出招投标活动本身，延伸到合同履行的全过程。

　　二、招标文件编制过程中存在的问题

　　通过对招投标环节的审计，发现不同组织的招标文件不尽相同，同一组织的不同招标项目的招标文件也不尽相同，但归纳起来主要有以下几种类型。

　　（1）时间安排紧，要求投标响应的时间短。有些招投标项目从立项、组织招标到履行合同，时间安排仓促。招标公告的时间达不到法定最低时限要求，在广大潜在投标人不知道的情况下仓促进行，限定合同履行时间太短，外地投标人根本无法响应。

　　（2）招标公告发布媒体范围有限。有些招投标项目仅在一些知名度不高的媒体上发表招标公告，有些招标项目不上网发布，导致一些潜在投标人因不知道项目的存在无法参与投标竞争。

　　（3）提前内定中标人，按照准中标人的资格条件设定准入标准，设置不合理条件限排斥或限制其他潜在投标人的参与。

　　（4）招标方式的选择不符合规定，评标方法和评标标准模糊不清。打着公开招标的名义行邀请招标或竞争性谈判之实。招标文件中没有明确的评标方法，或简单的标明"综合评估法"，但评标标准和评价因素不明确。

　　（5）拟签订的合同的主要条款不完整。对于采用标准文本的招标项目，其通用条款部分一般比较完整，但针对具体项目特点的专用条款却存在规定不清，特别对于项目如何进行结算部分的条款没有详细规定，影响到该项目的合同履行和结算审计的开展。

　　（6）存在文字表述不恰当、语言不流畅、逻辑混乱等现象，在行文中不正确使用专业术语，意思表达不清晰。

　　三、招标文件编制过程存在的问题产生的原因

　　对于以上存在的问题产生的原因是多方面的，主要有以下几个方面。

　　（1）招标编制单位法律意识淡薄，未严格按照招投标法的有关规定严格编制招标文件。

　　（2）招标编制单位工作计划性不强，一旦上级安排项目，为使项目尽快上马，匆匆组织项目招标，忽略了项目招标过程固有的规律。

　　（3）为达到非法目的，设定目标中标人，设置阻碍其他潜在投标人参与投标的资格条件和标准。

　　（4）对招标的项目缺乏了解，市场考察不足，在招标过程中为以后项目的变更埋下伏笔。

　　（5）在招标文件编制过程中与相关各方的沟通了解不够，信息不畅。

　　（6）招标文件编制人员文字水平不高，对文字的驾驭能力尤其是专业术语的使用能力不高，导致招标文件存在的一些文字错误和语言逻辑问题。

　　四、解决招标文件编制过程中存在问题的对策建议

　　（1）切实加强招标编制队伍建设，提高人员素质

　　人才是一个组织能达到目标的关键因素。招标文件编制存在问题的关键在招标工作人员，各招标编制单位应切实重视人才培养，将胜任招标文件编制的人员调整到招标文件编制岗位；加大岗位培训力度，聘请有关专家学者进行定期培训，提高招标工作人员的招标文件编制能力。在单位内部要形成一套行之有效的奖惩制度，对编制能力强的工作人员要大胆提拔使用，形成人人比学赶超的良好氛围。

　　（2）建立项目招标文件编制的沟通机制和复核制度

　　招标文件编制单位要搭建沟通平台，在项目文件编制初期，要与其他相关部门进行充分的沟通，充分了解项目的背景，内容和演变规律。根据沟通结果不断调整招标文件，同时要建立复核审签制度。招标文件编制出来以后要经过复核组的复核，尽可能让招标文件能够准确全面的反映项目的实际。

　　（3）建立特殊项目分析论证和市场调查制度，

　　对于一些特殊项目可以在招标前先进性专家论证，由于行业内专家了解行业的特点，潜在投标人的技术水平，通过他们的参与可以使招标文件在后续的招标过程中具有可行性。在具体编制过程中可以进行市场考察，也可以通过网络查询、电话调查等手段充分掌握市场信息，使招标文件能够切实发挥寻找最佳投标的作用。

　　（4）加大单位内部监督力度，切实防范审计风险

　　招标编制单位可建立相关内审机构，对招标文件的初稿针进行内部审计，通过合规性审计使招投标活动符合法律法规的要求；通过完整性审计保证招标文件内容的完整和编制程序的完整；通过合理性审计使招标文件能够最大限度体现投标人的合理意愿。内部审计的作用是为了防止外部审计介入时发现重大问题的风险，通过内部审计将外部审计的风险降至最低，最大限度降低损失的发生。（作者：潍坊市审计局 张海滨  滨州市财政局 郎兆银）