党的十八届三中全会《决定》明确提出推广政府购买服务，继《国务院办公厅印发关于政府向社会力量购买服务的指导意见》之后，财政部、民政部、工商总局印发了《政府购买服务管理办法》（以下简称办法），自2015年起施行。至此，政府购买服务的纲领、基本制度体系、操作流程、政策框架已经明确。在全国统一的政策框架内，如何解读政府购买服务管理办法，评估其政策影响，本文将上述问题展开讨论。

　　一、厘清政府购买概念、范围

　　（一）概念有了明确定义，具有权威性。

　　办法在总则的第二条明确"本办法所称政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。"这里面包含了几层含义：一是购买的主体为政府，即第四条各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，第五条党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据需要实施购买服务；二是购买的内容为政府部分公共服务事项以及政府履职所需的服务事项，是政府将直接提供服务权力、职责让渡给政府以外的社会力量和事业单位；三是购买遵循一定的规则和程序；四是承接主体包括依法成立的企业、机构、和事业单位；即第六条包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织，按事业单位分类应划入公益二类或转入企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业机构等社会力量；五是按照对价原则，根据合同约定向社会力量和事业单位支付费用。

　　（二）范围：可拓展、可收缩。

　　办法未将政府购买范围固化，规定"政府购买服务应当根据政府职能性质确定，并与经济发展水平相适应"，这就是说政府购买服务的范围随着政府职能性质的变化和调整而变化、调整，并与社会发展水平相适应。由此可预见，政府购买服务的范围有可能因政府职能性质收窄而减小，但随着经济水平的提高而扩大，随着社会力量的壮大而扩大。换言之，政府购买服务的影响因子包括政府职能性质、经济水平及社会发展水平。

　　二、与《政府采购法》及政府采购实践经验有效衔接

　　（一）合同授予对象名称不同，条件有异同

　　1.办法将合同授予对象称为承接购买服务的主体，政府采购则称为供应商。

　　2.供应商或承接主体条件。《政府采购法》第二十二条规定了供应商参加政府采购活动应具备六个方面条件。办法第七条规定了承接主体应具备八个方面条件，两者对基本条件的提法虽略有差异，但立法本意大数相同：具备独立承担法律责任；具备实施履行合同设备设施和专业技术能力；依法纳税和社会保障资金记录良好；前三年内无重大违法记录；兜底条件（法律法规规定的其他条件外）。但办法结合政府购买服务特点、工商登记制度改革及社会信用体系建设要求，一是细化了实施主体前三年内无重大违法记录要求，即信用状况良好、未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，第三十三条还要求民政、工商管理及行业主管部门应当按照职责分工将承接主体承接政府购买服务行为信用纪录纳入年检（报）、评估、执法体系等监管；二是符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；三是治理结构健全，内部管理和监管制度完善；四是具备提供服务所必需的人员等要求，同时第八条还规定，承接主体的资质及具体条件，由购买主体根据第六条、第七条规定结合购买服务内容具体需求确定，由此，可看出立法者出于效率原则要求赋予了购买主体较大的自由裁量权，而《政府采购法》出于公平原则要求在第二十二条专门有一款特殊规定：采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

　　（二）采购购买方式：适用部分《政府采购法》的采购方式

　　《政府采购法》第三章政府采购方式从第二十六条至三十二条规定了政府采购方式及适用范围、情形，确定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价五种法定方式，同时还授权国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，通常被认为协议供货、定点采购和批量采购。办法规定购买服务为四种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源，未包括《政府采购法》规定的询价及协议供货方式。

　　（三）明确财政部门监管职责

　　政府采购与政府购买服务赋予财政部门的职责基本一致，大体相当。在采购限额标准、公开招标限额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度执行。值得关注的是，办法以规范性文件形式明确要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案（不是审批）后开展采购活动，从另一侧面回答政府采购计划是否需要编制，是否要经政府采购监督部门审批，困扰业界人士多年的老问题。

　　三、合同的签订与履约

　　政府采购和政府购买服务均适用合同法。根据政府购买服务具有对象众多、形式多样，缺乏标配等特点，办法规定购买服务的购买主体与承接主体可根据服务项目的需求特点、采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式实施，形式多种多样，以适应不同类型、不同性质、个性化的公共服务需求。

　　四、办法以推进社会改革，事业单位去行政化为已任

　　办法体现了新一届中央政府推进政府职能调整、简政放权，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力的意图，具有先进性。办法针对事业单位改革任务艰巨，推进速度不快等现状，在第三条遵循的原则第四款中明确改革创新完善机制。坚持与事业单位改革、社会组织改革相衔接、推进政事分开、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的都交给社会力量承担，不断完善体制机制。在第九条规定，政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

　　五、预算要求明晰详尽，可操作性强

　　办法在第二十三条明确了政府购买服务资金渠道、安排的原则。第二十五条明确政府购买服务主体应编制年度预算时，填报服务项目表，财政部门将政府购买服务连同年度预算统一部署、同步审核、同步下达。第二十八条要求购买主体应当充分发挥行业主管部门，行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，就物价、工资、税费等因素进行测算评估购买服务项目经费。办法第二十八条要求承接主体应当建立政府购买服务台账，记录购买服务活动相关信息。

　　六、明确绩效考核要求

　　办法第三十一条要求财政部门应当按照建立全过程预算绩效管理机制的要求，根据过程评价与综合评价，短期效果评价与长远效果评价，社会效益评价与经济效益评价相结合原则，加强成本效益分析，推进政府购买服务绩效评价工作并要求建立购买主体、服务对象及专业机构组成的综合评价机制，推进第三方评价。评价内容包括数量、质量和资金使用绩效，将评价结果作为承接主体的重要依据。由上可见，办法对政府购买服务的绩效评价内容全面，考虑因素充分，考核内容详细，考核指标科学合理并注意考核结果的应用，摆脱了为考核而考核的传统路径依赖。

　　七、影响与评估

　　办法的公布拓展了传统意义上的政府采购供应商的范围。事实上，政府购买服务承接主体从合同授予的角度而言，也就是供应商，因此，对政府采购供应商而言，其市场份额是上升的，但同时，购买服务资质条件，服务要求的多样化、需求的差异性、监管的手段强化、绩效要求的提出和细化，对供应商的挑战性和要求更高，合同履约法律风险点多且呈上升态势。政府购买服务主体实际上就是采购人，但其所面对的不是传统意义的商人，他们更多是社会组织，其所掌握的法律法规、人才优势不是传统意义上的供应商同日而语的，采购人在制定购买服务需求、选择合同承接主体时，更要做到精准化，更应要严格依法依规依程序进行。

　　办法未对政府购买服务代理机构选择和专家的甄选制度进行规定，这是因为政府购买服务情况较为复杂，没有固定需求、统一标准程序，明确的评分办法原则标准，专家的来源广泛构成复杂。因此，办法未对明确要求购买承接主体时是否应选择中介机构代理，在法律上预留了由购买主体自由裁量的空间。