编者按 政府购买公共服务作为新公共管理运动的重要内容和形式，在美国被称为购买服务合同或合同外包，在我国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。伴随着我国改革开放的深入发展，社会结构的转型升级，我国的社会心理、人们的行为方式和利益诉求都发生了变化，这就迫切需要加快建立政府购买社会服务制度，创新社会服务方式，完善社会服务体系。本文对政府购买社会公共服务的特征与现状进行描述和分析，对我国政府购买服务这一新型政府公共服务供给模式进行研究，同时梳理了江苏省政府购买服务的发展和未来规划，为我国政府购买服务的理论研究和实践运行提供参考。

　　国内外政府购买服务简要历程

　　◆国外：政府购买服务起源于２０世纪７０年代末的欧美国家。发达国家为解决不断扩大的社会需求、公共服务开支的急速膨胀与政府服务低效之间的矛盾，相继掀起了公共服务体制改革浪潮。这些国家普遍将公共服务市场化纳入政府改革的实践框架之中，政府通过多种市场化措施将城市基础设施、邮电通讯、自来水供应、医院、交通、治安等各项公共事务推向市场化，并取得了重大的成效。

　　例如法国政府将社会公共服务项目进行分类，视其关系民生的重要性和关键程度来决定购买的深度和广度；英国、美国政府购买社会公共服务常用的形式有三种：一种是"整笔拨款"，用以资助非营利组织或营利机构的整体运营；一种是"分类补贴"，用于政府感兴趣的特定社会公共服务领域，向服务供给方购买具体服务，一般按照公式计算或根据某一特殊计划发放财政补贴。还有一种是"契约购买"，基于服务供给方的绩效成果付费。新西兰是推行公共服务市场化比较系统和彻底的国家，它以合同承包或契约的形式将公共服务供给交由私营或某些组织来完成。

　　虽然这些国家政府购买公共服务中方式各异，但无一例外都将市场机制引入到了公共服务领域，对促进政府职能转变、提高公共服务的效率和质量，降低行政成本，更好地满足人民群众对公共服务的需求，具有重要的意义。

　　◆国内：我国政府购买服务首先产生于2000年的上海，最初仅仅局限于"政府购买养老服务"。2002年，卫生部《关于加快发展城市社区卫生服务意见的通知》中，最早提出了社区预防保健可采取政府购买公共服务的方式提供。2006年，《财政部关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》，首次在国家层面上直接对政府购买服务工作进行指导。2009年４月，党中央国务院《关于医药卫生体制改革的意见》中明确："对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。"政府购买服务这一新的生产方式正式被政府所认可。

　　2012年3月19日，时任国务院总理温家宝在第十三次全国民政会议上提出，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。国家发改委也将"建立健全政府向社会组织购买服务的制度"列入2012年深化经济体制改革的重点工作。2013年7月31日召开的国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务问题。该会议指出，创新方式、提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大举措，也是推进政府职能转变、推进政事分开、政社分开，建设服务型政府的必然要求。

　　而江苏省从2005年就已开始进行政府购买公共服务的探索。2005年，无锡市出台《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，这是首部指导政府购买服务的地方性政策；同年，苏州市将与老百姓日常生活和城市管理密切相关的绿（绿化养护管理、河道、街道、老新村保洁管理、公共卫生间的保洁维修管理）、危旧房改造等项目实施了政府采购。

　　2008年，无锡市、市委发布《关于政府购买公共服务改革的实施意见》，这意味着在推进政府购买公共服务改革方面进行创新与探索。

　　以合同外包形式委托市场生产公共服务

　　对政府购买公共服务内涵的界定是政府购买公共服务研究的起点。对这一问题的讨论较多，众多研究者倾向于将"政府购买公共服务"与"公共服务合同外包"、"公共服务民营化"、"公共服务社会化"等概念等同使用。最具有代表性的"合同外包"概念来自萨瓦斯，他认为合同外包就是政府通过与私营企业、非营利组织签订关于服务的合同，由私营企业与非营利组织来组织生产公众所需的服务，而政府只是服务的提供者。

　　国内学者贾西津、苏明等认为政府购买公共服务是政府通过契约化的形式，将公共服务外包给非营利组织，以提高公共财政资金的使用效率、增强公共服务的供给能力。

　　尽管对政府购买公共服务有不同的意见，但对政府购买公共服务的核心要素仍然是一致的，它包括政府、受托者以及合同外包，其中，政府是购买主体，购买的形式是合同外包，购买者必须是外在购买主体的受托者。

　　根据上面的认识，我们将政府购买公共服务理解为政府将原来由政府直接提供与生产的公共服务，以合同外包形式，委托市场主体（机构、企业等）来生产。政府根据市场主体所生产公共服务的数量和质量，按照一定的标准支付费用，是公共服务提供与生产相分离的一种形式。

　　中西方政府购买公共服务模式比较

　　政府购买公共服务是通过合同外包形式进行的。根据合同外包是如何完成的，国内外学者将政府购买公共服务划分为不同的模式。

　　◆西方三种模式：西方学者德霍将政府购买公共服务划分三种模式：一是竞争性购买。这种形式的购买以可被完全界定的服务、可实施广泛宣传和邀约、可作出客观奖励决定，以及客观的成本和绩效监控过程为前提。二是谈判模式。该模式适用于供应商较少的领域，能包容不确定性和复杂性。三是合作模式。该模式适用于资源缺乏、政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买模式。这种购买往往只有一个供应商合作基于相互信任、合同灵活可变，供应商与政府间关系平等。

　　◆我国四种模式：我国学者根据生产者和购买者是否有独立性和竞争性的原则，将政府购买公共服务的模式划分为"独立关系竞争性购买（又称契约性购买）、独立关系非竞争性购买（委托性购买）、依赖关系竞争性购买（又称形式性购买）、依赖关系非竞争性购买"四种模式。

　　公共机构提供私人生产促效率

　　政府购买公共服务的理论基础在于公共品提供与生产的理论。所谓公共品是具有非竞争性和非排他性的物品和劳务，由于其具有非竞争性和非排他性，应由政府来提供。为了保证其提供，税收是实现提供的最佳融资手段。

　　公共品由政府提供，并不一定意味着由政府生产。公共品的提供是谁"出钱"的问题，公共品的生产是由谁"制造"的问题。公共品的提供和生产可有如下搭配方式：即公共提供、私人生产；公共提供、公共生产；私人提供、私人生产。如果公共提供、私人生产具有更高的效率、更低的成本、更好的绩效，公共品就应由私人生产。公共提供、私人生产仅是公共品提供与生产的一种搭配方式。

　　区分公共品提供与生产这两个概念是公共品私人生产的理论基础，其搭配方式是政府购买公共服务的理论基础。

　　探究购买服务更好服务公众

　　对于可以实现公共服务提供与生产相分离的公共服务，实行政府购买十分必要。具体表现在以下几个方面：

　　★加快政府转型 随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，加快建立与市场经济相适应的行政管理的需要日益迫切，从全能型的大政府向有限和有为的服务型政府的转变成为全社会的共识。

　　因此，通过引入市场竞争机制，将公共服务职能转移外包，从公共服务直接生产者和提供者转变为宏观政策的制定者与监管者，为各个公共服务的生产主体提供良好的发展环境和更多的发展空间，有利于减轻政府，也有利于提高公共服务的供给效率。

　　★改善服务质量和效率 如果政府将公共服务的提供与生产集于一身，由于没有竞争对手，从而无竞争压力，导致公共服务提供与生产的劣质和低效。在政府购买公共服务的情况下，由于有多个市场竞争主体参与竞争，这些主体会采取多种措施提高员工素质、采用新技术、加强管理等多个方面提高公共服务的质量和效率。

　　★提高资金使用效率 政府购买公共服务是在确保公共服务数量和质量的前提下，选择购买费用较低的市场主体生产公共服务。当政府自己组织公共服务的生产时，会增设机构、扩大人员、追加经费，"因事设人"，导致财政资金使用效率的低下。

　　★建设和谐社会 和谐社会的突出特点是法制健全、人际环境良好、人与自然和谐，管理体制不断创新、各方利益有效协调，社会稳定有序公平。通过推进政府购买公共服务，可以吸引社会资金进入公共服务领域，调动社会力量，增强创新活力，更好地满足社会公众不断增长的公共服务需求，有利于和谐社会的建设。

　　摘编自江苏省财政厅政府采购管理处汇编的《2014年政府采购课题与调研报告汇编》"推进我省政府购买公共服务对策研究"一文，该文由江苏省财政厅政府采购管理处执笔。

　　从需求出发 探索服务新模式

　　江苏省各地从更好地满足社会对公共服务的需要出发，按照推动政府自身改革和职能转变的要求，不断推进政府购买公共服务的进程，近年来，对政府购买服务进行了多方位的探索。

　　★政策制定形成体系

　　2005年，无锡市委、市政府出台了《关于全力实施改革攻坚七项工作重点的决定》和《关于全面推进社会事业改革的实施意见》，重点选择教育、卫生、文化、体育领域实施社会事业改革，在保障公共服务的前提下，实行监管权、所有权和经营权的分离。2008年，该市又发布了《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》。

　　2013年江苏省政府办公厅印发了《关于推进政府购买公共服务工作指导意见的通知》，同年又出台《关于推进我省政府购买公共服务工作的指导意见》。与此同时，江苏省财政厅下发了《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》、《关于做好2014年省级政府购买服务重点项目实施工作的通知》等文件。据不完全统计，江苏全省共制定关于政府购买服务的文件制度50余个，政策的制定从上至下形成了较为完整的体系。

　　★职能部门齐抓共管

　　全省绝大多数市、县政府成立了政府购买服务推进工作领导和协调机制。政府统一领导、财政部门牵头、职能部门履职、监督部门保障，各负其责、齐抓共管。明确财政部门加强对购买服务预算的审核，逐步探索制定购买服务支出标准，建立购买服务评审机制，会同有关部门深入研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录。行业主管部门会同财政部门制定公共服务具体实施办法，提出具体项目采购需求、准入条件、成本价格测算依据、评价标准、管理措施和监督考核办法。

　　★以项目为抓手

　　推进政府购买服务不仅要制定一整套制度体系，更重要的是落实到具体的项目。因此，以项目为抓手是江苏省推动政府购买服务工作的一条最基本的思路。截止2014年6月，全省共实施政府购买服务项目458个，金额28.9亿元。

　　★发动宣传攻势

　　江苏省财政厅组织编撰《政府购买服务案例精选》，该书系统、全面收集了各市、县前一段时间组织实施政府购买服务中一些较为典型、做得比较成功的项目，对下一步继续开展政府购买服务项目的具体操作，具有现实指导意义和借鉴作用。此外，江苏省财政厅还通过各种媒体，多家网站开展宣传，加强舆论引导，及时报道全省政府购买服务工作最新动态、典型经验和重要成果，充分调动社会各界参与的积极性，营造推进政府购买服务的良好氛围。

　　★总体成绩

　　总体来看，江苏省初步建立了行之有效的工作推进机制、顶层设计和实践操作相结合的制度体系。政府购买服务项目试点范围逐步拓展，宣传发动工作全面展开，从多个层次多个角度推动政府购买服务向纵深发展。政府购买服务的触角已经深入到百姓生活的衣食住行、社会管理、社会保险、养老服务、医疗卫生、市政管理、文化体育和生态建设等各个方面，激发了经济社会发展的活力，促进了政府职能的转变，提高了资金使用效率，使得全省政府购买服务工作取得了阶段性的重要成果。

　　遵循四大原则 避免损失提升绩效

　　政府购买公共服务涉及领域广、范围大，为了将这项工作做好，必须遵循如下原则：

　　明晰职责原则 按照转变政府职能、建设公共服务型政府的要求，实现政府提供公共服务与生产公共服务的分离，明确各级政府、各部门、财政部门内部各职能部门在推进政府购买公共服务中的责任，以有效推动政府购买服务的工作。

　　提高绩效的原则 政府购买公共服务的目标是通过公共服务提供与生产的分离，以提高财政资金使用绩效。这是公共服务提供与生产方式的一个重大变革，也符合江苏省预算编制、执行、监督、绩效"四位一体"预算管理新模式的要求。因此，推进政府购买公共服务的改革必须将绩效放在优先的位置予以考虑。

　　积极稳妥的原则 政府购买公共服务是转变政府职能的重大举措，是政府将公共服务提供与生产集于一身向公共服务提供与生产分离的一个重大转变。

　　在这个转变过程中，会遇到许多矛盾和问题。为了平稳、有序推进这一进程，必须采取积极稳妥的原则，与政府职能转变和事业单位改革相结合，与管理体制改革相结合，与生产公共服务主体的生产能力相结合，避免盲目冒进而导致不必要的损失。

　　公开透明的原则 阳光是最好的防腐剂，为了提高财政资金使用的绩效，政府购买公共服务必须遵循公开透明的原则。政府购买公共服务的项目、标准必须公开，必须以招投标的形式确定购买者，同时，公共服务生产者的服务绩效评价结果要向社会公开，自觉接受社会监督。

　　两阶段 实现公共服务提供与生产相分离

　　按照积极稳妥推进政府购买公共服务的原则，江苏省推进政府购买公共服务的工作可采取分步走的策略。

　　首先,用1－2年的时间，选择易于实施的公共服务项目在全省范围内推行。各市、县根据自身情况确定政府购买公共服务的项目，将符合政府购买公共服务要求、市场主体较为成熟的公益项目纳入政府采购公共服务的范围。

　　其次，在总结前两年工作经验的基础上，各地区、各部门要对现行政府提供的公共服务事项进行全面清理，同时，与政府购买公共服务的要求和做法进行有效衔接，扩大政府购买公共服务的规模和项目。

　　最终,其目标是希望力争经过3－5年的努力，实现公共服务由政府提供与生产向政府提供与生产分离的转变。将能向市场购买的服务向市场购买，明确政府各部门及财政部门内部职责，做到政府购买公共服务过程的公开、透明，监督机制完善、绩效提高的目标。

　　健全制度体系 集中精力抓项目

　　完善机制

　　抓好项目落实

　　推广政府购买服务是当前各级财政部门所面临的一项十分紧迫而重要的工作任务。为此，江苏省下一步将重点抓好以下几个方面的工作。

　　建立健全制度体系 所有市、县都应出台政府购买服务的指导意见、财政部门的实施办法及政府购买服务的指导目录，形成江苏省政府购买服务的制度体系。

　　完善工作协调机制 一方面要确立部门间的职责分工，建立协调工作机制。要充分发挥民政部门在培育社会组织等方面的积极作用，真正成为购买服务的主要力量。另一方面要明确财政部门内部分工。最近江苏省财政厅专门下发了《关于政府购买服务内部任务分工的通知》，文件规定政府购买服务工作的牵头处室为政府采购处，明确了财政部门内部的分工。

　　集中精力抓项目 推进 以项目为抓手，在实践中总结完善是江苏省推进政府购买服务工作确定的一条基本思路。要在往年的基础上要进一步扩大范围，尽可能把符合条件，易于操作的项目逐步纳入购买范围。

　　提升集采机购水平 财政部门需加强对集中采购机构和代理机构的培训和引导，提升它们的业务水平。采购机构需加强与项目部门对接，加强制度建设。

　　抓好项目绩效评价 各地将政府购买服务项目列入到同级财政部门绩效评价项目年度计划，未列入财政绩效评价项目计划的，由主管部门会同财政部门组织专项绩效评价，也可以委托第三方实施绩效评价。

　　强化管理

　　适时采取对策

　　为了做到政府购买公共服务操作的规范，必须根据所存在的问题制定相应的对策。

　　加强法律法规建设 制定一套与之相对应的法律法规和政策。明确供应商的地位，规定购买的程序、内容、经费预算等。

　　规范操作流程 采购人要按照政府采购法律法规的规定，根据服务项目的采购需求特点和社会服务机构的情况，选择适用的采购方式。

　　加强信息公开 充分利用媒体进行多种形式的公开，做到购买公共服务的财政预算公开、采购内容公开、采购方式和采购要求要公开、采购结果公开、质疑方式与结果要公开。

　　加强合同管理 强化合同管理是保证政府购买公共服务顺利实施的关键。因此，要积极探索采购合同的类型、规范合同的签订、制定合同范本。

　　严格履约验收管理 对于金额较大、履约周期长，社会影响面广或者对供应商有较高信誉的服务项目，可以运用市场化手段，引入政府采购信用担保，通过履约担保促进供应商保证服务效果，提高服务水平。

　　强化项目绩效管理 既要对服务项目实施过程进行监督，也要对结果进行绩效评价。

　　明确当事人的职责 要做到政府购买公共服务的规范，必须分别明确各采购当事人的职责。

　　建立健全监督体系 建立政府内部监控机制与社会监督机制相协调的监督体系，通过机制规范政府行为，可以最大程度地减少违法乱纪现象。

　　审慎制定目录 政府购买公共服务指导目录的制定，必须根据事业单位改革的进程和社会服务机构的发展情况审慎制定。

　　摘编自江苏省财政厅政府采购管理处汇编的《2014年政府采购课题与调研报告汇编》"推进我省政府购买公共服务对策研究"一文，该文由江苏省财政厅政府采购管理处执笔。