十余年来，我国政府采购事业蓬勃发展，采购规模大幅增加，采购效益不断提升，为我国社会主义市场经济的发展起到了积极的推动作用。今年3月1日，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“《条例》”）正式颁布实施，标志政府采购事业进入了2.0时代。如同所有事物都有其发展规律，政府采购事业进入新的历史阶段也面临诸多需要重点关注和解决的问题。加强政府采购内部管理和控制就是其中的重中之重，持续做好内控机制建设，厘清风险、有效防控，是政府采购事业健康有序发展的重要保障。本文结合中央国家机关政府采购中心（以下简称“国采中心”）在内控机制建设中的实践探索，思考加强和完善政府采购内控管理的有效路径。

 

　　一.政府采购内控机制建设的重要性

 

　　题中应有之义

 

　　《中华人民共和国政府采购法》对政府采购活动的内部控制和管理提出了原则性要求，即要建立“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的总的工作机制。《条例》在法的基础上，进一步明确了内部控制的主体、含义和范围，第十一条提出：采购人应“建立政府采购内部管理制度”，第十三条提出：采购代理机构“应当建立完善的政府采购内部监督管理制度”。同时，《条例》浓墨重彩的在需求确定、采购组织、救济保障、责任追究等多个方面对加强政府采购内部控制和管理做出了明确规定，全文中“内部”、“监督”、“管理”等词语出现频率很高，因此，加强内控管理是《条例》的重点表达内容之一。包括法律法规和财政部门规章等形式的各类规定，围绕政府采购的廉政风险、法律风险、政策落实风险、行政效能风险和外部舆论风险等方面，提出了很多具体要求和规定。因此，深入做好政府采购内控管理工作是对各项法律法规的明确响应和具体落实，是政府采购工作自然包含的应有之义。

 

　　实践应履之责

 

　　政府采购是一项政策性强、操作性高、涉及面广的业务工作，应将内控管理工作内嵌于政府采购全面工作之中。政策把握上，如果没有有效的内部管理和风险控制机制，就缺少了开展政府采购工作的重要制度基础，制度建设就存在明显短板，必须首先建立系统、管用的内控管理机制；在实践中，如不将内控监督管理的理念贯穿于实务操作的各个环节，就会顾此失彼、风险迭出，使得制度约束形同虚设，形成并纵容“带病”项目进入流程，必须通过制度和人的有效结合，保证内控机制在操作环节得以良好运转；在统筹规划政府采购全盘工作时，不将内控管理摆在重要位置加以全面考虑，就必将造成工作的点面脱离，形成短板效应，出现一票否决，存在重大隐患，必须用系统和立体的思维构建全方位的内控管理网。

 

　　当前应顺之势

 

　　采购法颁布实施以来，政府采购内控工作的总体要求是连续的和一贯的，并伴随着中国经济社会的发展得以不断强化。党的十八大以来，“从严治党”掷地有声，惩治和预防腐败的洪流波澜壮阔；党的十八届四中全会为全社会提出了“依法治国”的总体部署，明确将政府采购作为重点领域，加强内部流程控制。从这段时间以来的种种变化看，政府部门加强内功修炼，进而有效约束“公权力”，推动建立服务型政府的一系列有力举措，为政府采购工作的内控建设营造了良好的制度氛围和社会氛围。各行各业和各项工作都在向着加强监管、加快转型的方向快速迈进，政府采购改革必须与财政体制等各项改革总体步调相一致。因此，只有强化内控管理，向管理要效益、向监督求安全，才能顺势而为、趋利避害。要结合当前形势清醒的认识到，内控机制是整个政府采购效益实现的先决条件和基石，不单单是“紧箍咒”，更是“护身符”，是政府采购事业机体的内在免疫力。

 

　　二.中央国家机关政府采购中心内控机制实践探索

 

　　国采中心自2003年成立以来，在政府采购业务开展中十分注重内控管理工作，按照法律法规规定和“分事行权、分岗设权、分级授权”的要求，结合自身实际，不断实践和探索内控管理的有效举措。从制度设计、岗位设置、人员配备、操作流程、技术支持和思想建设等维度系统构建，初步形成了制度与实践结合、管人与管事结合、纪律与自律结合的立体内部管控体系，为各方当事人提供公平公正的政府采购平台。

 

　　完善制度设计

 

　　国采中心一直高度重视制度建设，经过多年的努力，已基本搭建起制度框架体系，为加强内控管理提供了良好的制度保障。目前，中心的制度框架按照类型共分“两大方面、九个类别”，现行有效的制度办法共计70项。总体上，这些规章制度都在不同角度体现了内部控制和管理的目的要求，主要包括以下几类：第一类是总体规范，如《中央国家机关政府集中采购工作规程》、《内部操作规程》、《开评标管理办法》等，总体管控业务开展；第二类是程序规范，如《货物、服务类项目公开招标流程》、《竞争性谈判操作规程》等，共形成了22项采购程序、71个操作流程；第三类是重点风险防控类，如《廉政风险点》、《轮岗交流办法》、《重大项目集体论证制》等，以《廉政风险点》为例，查找出在“确定采购需求、编制采购文件、抽取论证评审专家、开标、评标、质疑处理、履约监管”等7个环节存在的22个风险问题，提出了明确防控措施，直接关注重点领域和关键环节。近期，国采中心还顺应形势和工作要求，专门制定了《采购中心贯彻八项规定的十项禁止》，对用房用车、经费使用、与供应商及采购人接触等方面进行了严格要求，明确划定了国采中心十个方面工作的行为边界。

 

　　此外，国采中心大力推行标准化文本制度，推进采购文件范文库建设，推出了多版通用或专项示范文本，同时，加紧进行采购需求标准化调研，建立了范本定期修订制度，增强采购活动的严肃性，提升了标准化管理的水平。

 

　　注重人岗结合

 

　　国采中心在内控管理中充分考虑人员和岗位的匹配程度，采用分段式项目运行模式。一是岗位分离。实现项目不同阶段责任主体的物理分离，避免项目由一个人“一管到底”而出现廉政风险，将编制采购文件与审核采购文件相分离、编标人员与开标人员相分离、评审专家抽取与使用相分离、评标组织人员与履约监管人员相分离、招标采购与质疑投诉处理分离等“五大分离”，形成相互协调、相互制约的工作机制。二是相互监督。国采中心规定，采购项目的重点环节，如编制采购文件、审核采购文件和结果、开标评标、质疑处理等，都必须坚持双人制，由项目负责人和经办人共同操作，项目经办人编制的每一个采购文件，都要经过副处长、处长、分管主任和另设的监管处审核才能发布。三是交流轮岗。对在同一岗位工作时间超过四年的正处级（含）以下工作人员进行轮岗，特别是对在业务处工作的一线人员，交流轮岗间隔时间更短，组织上始终注重对年轻工作人员予以重点关注和全面锻炼，定期安排进行合理有序的轮岗交流。四是重点防控。国采中心实行岗位问责制，提出项目责任终身制，划清领导责任、操作责任和廉政责任。此外，重要项目的采购文件还必须在处内公开，金额超过3000万元的项目还须在主任办公会层面进行集体讨论。

 

　　强化技术保障

 

　　十余年来，国采中心积极探索利用软硬件升级和信息化技术手段提升政府采购行政效能，保障内控管理工作有效开展。一是推行“制度+信息化”。通过将制度、流程和范本固化在电子化采购系统中，试行完全由系统进行操作的电子反拍方式，逐步实现网上受理、网上编标、网上投标和网上评标的全流程电子化，让系统在安全边界内自行运行，大力信息公开，强制公开招标或重点项目公开征求意见，最大限度弱化人为因素，目前已形成了1网3库5系统的平台架构。二是强化内部审批。国采中心建设并不断优化内部办公OA系统，基于中心各层级的项目授权模式，设置严格的内部岗位流程审批机制，清晰显示审批的进度和审核意见，实现了历史信息全网可查、审批情况对内公开。三是硬件支持。国采中心在2013年以来，依托现有办公场所逐步建成多个独立的开标室和全封闭的评标室，配有评审监控室和全程监控系统，采购人和监管部门等可通过监控实时监督评标现场，通过购买服务的方式大幅提升硬件管理水平，进一步推进政府采购全过程公开透明。四是创建网上商城。2014年9月，中央国家机关政府集中采购网上商城正式上线，力求着重解决部分协议供货和定点采购项目在价格、服务等方面的短板，实现“市场可买、价格可比”，将政府采购市场与民用一般消费市场对接，去除“特供专供”，充分借鉴和运用“互联网+”的电商营销有益模式，提升了服务满意度，并为采购业务的开展和决策积累了大量鲜活数据。

 

　　加强思想教育

 

　　国采中心一直推行重大项目谈话提醒制度，每逢重大项目，采购中心分管领导与项目负责人和经办人等进行谈话提醒，防患于未然。同时，国采中心设有一级独立党委，一贯十分重视党建工作，党组织从国采中心工作人员的党员身份入手，教育同志既要守国法，更要遵党规，将党的纪律始终挺在最前面。国采中心党委组织全体党员深入、系统学习《党章》、《党员纪律处分条例》等党内规定和习近平、王岐山等领导同志重要讲话，立足“先进性教育”、“三严三实”等教育活动的契机，集中深入开展党员意识、责任意识和纪律意识的培育和塑造。通过与北京市西城区检察院开展党建共建，定期组织专题学习和观看警示教育片等多种形式，从思想深处把控方向，强调履职尽责、毫不懈怠，教育党员干部严守工作纪律和廉政纪律，做到警钟长鸣。事实证明，通过党组织的宣传、引导和教育，以党建促业务工作，以党建保项目开展，对于加强政府采购内控管理起到了积极而重要的作用。

 

　　三.深化内控机制建设的思考

 

　　经过多年的实践和探索，国采中心在内控机制建设中把握住了重点内容，寻找到了可行之路，但适应“新常态”，深化内控机制建设的形势紧迫、任务繁重，内控机制建设中仍有部分问题值得深入思考和研究。

 

　　进一步厘清内控管理范畴

 

　　内控的范围目前还基本限定在各采购人和采购代理机构自身建设的层面，属于狭义的内控范畴。众所周知，政府采购活动的有关当事人还应至少包括供应商和专家，这两类当事人是决定政府采购工作能否健康推进的重要力量，可以直接影响采购项目的实施效果，而内控机制建设中很少看到对于这两类主体的约束和限制。国采中心在实践中由于管理和处罚权限所限，也无法全面有效管控这两类当事人。出于客观性的考虑，建议应将供应商和专家纳入内控范畴。就供应商而言，其履约监管、反馈评价和信用信息应用应作为内控管理的手段加以深入研究，供应商参加政府采购项目时作为该项目和该时间段的内部控制对象，须严格遵照政府采购质量、服务、价格、效率等基本规定。就专家而言，其职业能力和职业操守如不加以有效的管控，也将造成政府采购项目的效益缺失，围绕项目流程的内控机制无法覆盖和解决“专家”这一“体外循环”群体的潜在风险。因此，内控机制的范畴从广义讲，应包含政府采购工作的全部流程和环节，不应以“狭”代“广”。

 

　　进一步明确内控管理原则

 

　　内控管理机制建设的重要前置条件就是制定这些机制办法的基本原则应清晰明确。一是适用性原则。在研究和建立内部控制和管理相关机制时，应充分把握制定的动机和目的，既不能为了制定机制而制定，搞画蛇添足，出台的办法毫无针对性，弃之无用、束之高阁，而应符合政府采购当前总体要求和特点，从实际出发，适用于业务工作。二是合法性原则。合法合规是所有内控机制办法的基本前提，要完全符合现行法律法规的基本要求，充分体现法律精神，不但内容上应当不违背法律，制定的形势和过程也应符合法律法规的规定，不但要符合政府采购法律体系，还要符合《合同法》、《产品质量法》等下相关的法律规定。三是兼顾效益原则。在具体制定相应的内控机制办法时，应充分考量采购效益是否降低了，为了加强过程和质量控制，采用互相监督和牵制的手段，可能会损失一部分效率，要系统分析时间成本和质量、效益之间的动态关系，找到最佳平衡点，以采购结果为导向，确保内控机制兼顾效率，保证行政效能不降低。

 

　　进一步完善内控管理体系

 

　　在实践中，内控机制的建立还存在不科学、不完善的方面，应从体系构建的角度丰富和完善内控管理机制。一是加强统筹指导。当前，很多单位都在研究和出台各类内控机制，但由于各自情况不同，采用的标准和使用的条件也各不相同，比如对风险程度的认识和把握、轮岗的条件和问责的程度等，使得同样的政府采购内控工作内容在不同地区和不同单位执行过程中出现较大差异，不利于各方当事人熟悉和掌握，增加了各方参与政府采购的成本，建议财政部门尽快出台指导全国的加强内控管理的指导意见。二是推动绩效评价。政府采购工作的绩效评价总体开展较慢，一方面缺少一套行之有效的考评指标和体系，另一方面缺少通过绩效评价推动工作改进的制度规范，因此，很多内控机制出台后并未发挥真正的作用，不敢管、管不到的问题仍有发生，只有从评价端入手才能更好发挥制度机制作用，产生良性循环。三是关注外部风险防范。外部风险主要来自社会舆论和公共利益权益保障等方面，应将其与内部控制和管理工作应做好衔接。国采中心为此出台了相应的内控制度，但如何总体把握社情民意，处理好政府采购敏感事项，仍是长期课题。(作者单位：中央国家机关政府采购中心）