■ WTO 12要素聚焦政府采购透明度（二）
　　
　　信息公开：渠道和内容一样重要

WTO的总部在瑞士日内瓦。图为美丽的日内瓦湖。

　　关于各国政府采购法律和程序，透明度协议的基本观点是：应当确保有关政府采购的规则、做法及采购机会等信息，通过广泛、简便易行的方式向社会发布，让感兴趣的有关方面尤其是潜在供应商能够及时了解，从而确保他们获得信息的权利。
　　
　　关于政府采购机会、招标和资格审查程序，基本观点是：预先公开政府采购机会信息，有助于促进潜在投标人参与采购活动。投标参与越广泛，就越能提高政府采购效率。
　　
　　关于等标期，各国一致认为，在透明度协议中规定设定等标期的基本原则而不是确定最短的等标期标准是合适的。
　　
　　3、公开政府采购法律和程序
　　
　　关于各国政府采购法律和程序，透明度协议的基本观点是：应当确保有关政府采购的规则、做法及采购机会等信息，通过广泛、简便易行的方式向社会发布，让感兴趣的有关方面尤其是潜在供应商能够及时了解，从而确保他们获得信息的权利。
　　
　　各国政府采购总体环境的信息中，采购活动的开展程序以及供应商参加要求等内容是透明度的实质性组成部分。
　　
　　总体上看，公开各国政府采购法律信息，不仅可以为供应商提供清晰的路线图，而且也便于供应商对采购活动进行监督。另外，政府采购程序的确定也可以有效地减少采购的周期成本。
　　
　　但上述观点还需解决以下几方面问题：
　　
　　应当公开的采购信息范围
　　
　　工作组磋商中，各成员提出了两种确定公开采购信息范围的方法。
　　
　　一种方法是按照颁布的法律确定，即要求所有的法律、部长令、管理性规定、内部规章制度以及采购程序等信息，都必须公开。
　　
　　另一种方法是，有关政府采购的重要信息，不论是否形成法律规定，都应当公开。
　　
　　在磋商中，倾向于第二种方法的成员居多。主要理由是，所谓的重要信息主要是指实质性信息，它们决定着供应商公平参与采购活动的权利。此外，这种方法还要求公开采购活动的具体程序及做法，以确保透明度目标的实现。
　　
　　因此，凡是有关政府采购的法律、法规、司法决定、政策指导、管理规则、采购程序等信息都要通过稳定、便利的途径及时向社会公告。而且，这些信息的修改情况也应当通过相同的方式及时公告。
　　
　　对此，也存在一些不同看法。一种观点认为，不宜公开管理规则尤其是有关政府采购内部程序方面的信息，否则会使采购机构处于不利地位，即使要公开这方面信息，也只能局限于采购运行规程这类管理规则。
　　
　　与此相关的意见是，要求每个采购机构都公开各自的采购规则，会加大管理成本。这里又产生了新的意见。这种意见指出，如果透明度要求公开的信息范围仅局限于法律、法规而不包括具体做法，采购信息将很不完整。因为有些国家没有专门的政府采购法律或法规，政府采购实践主要是通过政策指导或者管理性的规章制度进行规范的，若允许仅公告法律、法规方面的信息，就意味着没有法律或法规的成员将不承担有关透明度的义务。
　　
　　还有一种观点认为，公开信息的范围与透明度协议的总体范围有关，各成员有义务公开的信息，应当局限于对外国供应商或产品开放的部分。这是因为采购程序及规则是否有差异，取决于采购项目是否对外开放。
　　
　　这里又产生了新的不同意见。这种意见指出，了解包括对国内供应商实行优惠在内的采购政策，是区分采购是否对外国供应商开放的重要标准。有些国家对“外国供应商”的界定，是为了帮助国内供应商，促进采购国内产品，外国供应商享受不到同等的国民待遇。
　　
　　信息的获得
　　
　　关于如何获得信息，各成员提出了五方面不同观点：一是透明度关键是要做到信息公开，而不是解决如何获得信息。二是要明确区分信息公开与信息获得的关系。有效力的法律、法规和措施以及法律的生效都应当公开。至于司法决定的公开，透明度协议应当考虑发展中国家在立法和程序方面的不同方式。比如，有些国家司法制度是以案例法为主，司法决定在解释国家立法和程序方面发挥主导作用。三是公开司法决定、政策指导和管理规定方面的信息，任务十分繁重。但是，对于与政府采购实践有直接关系的信息，在国内应当可以获得。四是信息公开的方式，可以是印刷物，也可以是电子媒体，但不应当强制使用电子媒体，具体选择何种方式应当由各成员自行决定。五是“获得”的概念并不如“公开”具有指导性。
　　
　　获得信息的费用
　　
　　关于获得信息的费用，有观点认为，有关国家法律和程序方面的政府采购信息，应当以低廉的价格提供，而且政府机构应当明确规定收费标准。具体收费行为应当坚持非歧视原则，无论费用是如何发生的，对国内外供应商都应当一视同仁。欧盟曾指出，收费标准不得高于印刷和发送成本，但有其他成员认为这种收费标准不能全面反映提供信息产生的各项费用。对此，有建议提出利用电子媒体方式提供信息，可以有助于减轻负担。
　　
　　公开信息所用的语言
　　
　　关于公开信息所用的语言，一种观点认为，需要公开的有关政府采购的法律和法规方面的信息，应当使用本国语言，不能再增加昂贵的翻译成本以及工作负担。另一种观点认为，国内一些机构发布法律方面的信息时，应当使用外国语言或者用WTO的一种语言（法语、英语或者西班牙语）公开法律的主要内容。
　　
　　信息交流方式
　　
　　关于信息交流方式，一种观点认为，有关方面应当了解获得信息的地点或咨询对象。为此，透明度协议应当要求各成员通知信息来源、联络机构或者问讯处。其中，问讯处可以采用上网方式。其他成员或者供应商可以通过这些方式了解有关国家法律、法规的解释，包括有关招标方面的要求、对国内供应商的优惠措施以及国内的审查机制等。这方面可以参考《服务贸易总协定》第三条第四项等规定，要求发达成员建立联络机构，方便发展中成员了解有关信息。另一种观点认为，要充分考虑在联邦制国家设立联络机构或问讯处的可行性，任何义务都应当符合这种政体下政府采购制度的分权特征。对此，产生了一些新意见：如在联邦制国家，联邦政府的联络机构应当提供各州的联络处名单；又如，地方政府也设立联络处，会增加管理成本。

　　
　　4、政府采购机会、招标和资格审查程序
　　
　　公开政府采购机会信息
　　
　　关于政府采购机会、招标和资格审查程序，基本观点是：预先公开政府采购机会信息，有助于促进潜在投标人参与采购活动。投标参与越广泛，就越能提高政府采购效率。
　　
　　1.公开信息应详细到什么程度
　　
　　因此，为了鼓励供应商积极参与政府采购活动，有关政府采购机会的信息，必须发布招标公告，并在招标文件中予以明确。而且，招标公告应当面向所有潜在供应商，要方便他们获得招标文件。招标文件必须非常具体，使决定参加投标的供应商能够作出积极响应，也减轻了投标兴趣不高为准备投标付出的努力和使用的资源。在各国实践中，在招标公告以及招标文件中载明的信息应当尽可能详细，但并非要十分全面和准确。这在确定透明度协议的要素时非常重要。
　　
　　对此，一种观点认为，是否提供详细信息，取决于招标阶段和使用的采购方式。公开招标的信息应当非常详细，并在指定媒体上发布招标公告。但选择性招标应当允许招标文件直接发送给符合资格条件的供应商。实际上，发送给符合资格条件供应商的信息，比供应商资格预审公告中的信息更加详细和具体。另一种观点是，尽管在招标公告中载明的信息允许有一定灵活性，但为了最大限度地实现透明度目标，有些信息无论采用哪种采购方式，都应当公开。也就是说，为达到透明度核心原则的最低要求，公开应当适用所有采购方式。
　　
　　关于招标文件，一种意见是，招标文件的内容应当载明与供应商作出积极响应有关的所有信息，包括招标公告中未提到的信息。招标文件中应当设定评标和授予合同的具体标准，包括技术规格方面的要求、对国内供应商和产品的优惠待遇，以及其他有关社会和经济方面的考虑标准。另一种意见是，招标文件应当提供综合性信息，具体信息内容视有助于指导供应商提供投标文件的程度而定。
　　
　　2.不对外商开放的项目是否应公开
　　
　　关于招标机会方面的信息，一种观点是，透明度协议中关于招标机会方面的信息，应当遵循非歧视原则，但仅局限于对外商开放的采购项目。否则，应当执行国内有关规定。另一种观点是，无论是否对外商开放，有关采购机会方面的信息都应当是透明度协议的一个关键要素。这类信息的公开，国内和外国供应商都可以从中受益。
　　
　　关于对外开放的确定标准，是按照法律的一般性规定，还是依据采购机构按项目作出的决定问题，一种意见是，按照项目决定开放范围，会发生采购机构实行特权禁止将合同授予外商等行为。另一种意见是，政府采购的开放范围如果按照项目决定，将有损透明度协议的目标。还有一种意见是，在以项目决定开放范围的国家，对具体项目是否开放往往是在采购过程中或者在确定中标人时决定，后一种情况根本不透明。为此，透明度协议应当对以项目决定开放范围的情况，提出最大限度提高透明度的要求。
　　
　　信息渠道和内容都须规范
　　
　　公开招标机会的信息（招标公告）涉及两大问题，即信息来源和信息内容。
　　
　　1. 信息公开渠道：范围广
　　
　　对此，磋商中的观点主要有：一是有关采购机会及其程序性要求应当通过简易途径公开，而且能够让有兴趣的机构包括其他成员及时了解。二是公开采购机会的具体途径应当由各成员决定，公开的程度要涵盖所有有兴趣的供应商。换句话说，如果采购活动希望外国供应商参加，那么采购机会应当让外国供应商了解，但发布信息的方式绝不会是在市政厅贴一张海报。对此，有一种观点是，没有必要在国际媒体上刊登招标公告，有兴趣的供应商会自觉跟踪国内媒体上的有关信息。三是发布招标机会公告的媒体，应当选择报纸或者电子媒体。其中，报纸应当是官方公报或者全国发行的报纸。四是电子公告的应用应当充分考虑各成员的发展水平。一旦确立了电子公告方式，应当公开网址。有的成员指出，采用电子公告既有时间优势，还能节约成本。按照发展趋势，电子公告在未来几年将被广泛采用。五是各成员是采用报纸还是电子媒体发布信息，只是一种选择而不是必须承担的义务。而且，电子公告的应用应当考虑各成员的能力，应允许成员之间、地区之间存在差异性。六是实行由私人公司代表政府机构发布信息的，政府应当给公司提供补贴。七是采用限制性招标采购方式的，采购机构直接与符合资格条件的供应商进行联系，没有必要事先发布招标公告。八是各种采购方式都要公告采购机会，在实践中难以做到。九是采用限制性招标采购方式发布邀请公告的成本明显偏高，因为这种采购方式通常只适用于小额采购项目。十是一些成员采用选择性采购方式的，也要求发布邀请公告和资格预审公告。十一是为了减轻管理成本，对小额采购项目发布招标公告不宜严格要求。十二是发布招标公告的范围，不应局限于达到采购限额标准以上的采购项目。
　　
　　有的成员提出，公开采购机会的义务应当允许有例外，例如，有些国家采用限制性招标方式开展的采购活动。同样，对于有严格规定的在极其有限的竞争情况下进行的采购，也应当纳入例外范围。还有些成员建议，采购限额标准以下的采购项目以及采用非公开招标采购方式的采购项目，都不应当承担信息公开的义务。但也有的成员指出，采用选择性招标采购方式的，应当公开选择供应商的资格预审信息，而且合同授予信息也应当公开。还有的成员指出，按照透明度要求，公开采购机会信息的范围不应局限在采购限额标准以上的采购项目。
　　
　　2.信息公开内容：应有最低要求
　　
　　有的成员指出，考虑到各成员实际情况，具体的信息量可能因国而异。但在招标公告以及招标文件中载明的信息，应当足以让供应商评估参加投标或者资格预审的必要性，并对投标或参加资格预审能够作出实质性响应。
　　
　　对此，各成员在提供信息时要将最低程度的实质信息与过多繁杂信息加以区别。各成员还应当决定，采购机会的信息的提供方式是通过招标公告、招标文件还是其他形式。有的成员建议，应当就提供的信息内容制定一个清单，具体包含的信息是：采购机构详细的联系方式、采购机构名称和地址、对供应商要求、采购项目情况、评标方法、获得招标文件的地点、能够获得其他有关技术或者商务以及相关信息的问讯处、发售标书的截止时间、购买标书的价格等。如果供应商有要求，还应当告知采购机构已掌握合格供应商的数量。其中，有关对供应商的任何要求，包括经济上的和资格上的各项要求；关于采购项目，应包括货物或服务特性的说明、技术规格要求、数量、交货方式、提供服务的地点、交货时间或完成合同的期限；关于投标文件的提交、接收和开标，应列明接收投标文件或者资格预审文件的截止日期和地点、投标文件所用语言、开标时间和地点等。
　　
　　对此，有的成员指出，若按此清单提供信息，工作负担沉重，成本太高，尤其是招标量大的国家。

　　
　　5、等标期：定原则 不定最短期限
　　
　　等标期是给予供应商准备投标文件的时间。
　　
　　工作组有的成员指出，无论是国际规则还是各国实践，等标期差异悬殊，要在多边协议中协调一致非常困难。因此，透明度协议中不应对这方面强求一致，任何关于等标期的规定应适应不同情形。各成员政府或者其采购机构应当保留对不同采购项目以及市场反应情况规定适当等标期的权利。有的成员认为，为了避免采购机构行为过于随意，应当在各国法律中明确规定等标期，并针对不同情形设定不同的期限，给采购机构必要的灵活性。例如，提前通过发布采购预告公布有关信息的采购项目，采购机构可以缩短等标期。
　　
　　经磋商，工作组成员一致认为，按照联合国《示范法》或《政府采购协议》第十一条第一款规定，在透明度协议中规定设定等标期的基本原则而不是确定最短的等标期标准是合适的。
　　
　　关于设定等标期的基本原则，在讨论中提出了一些观点：一是对等标期的设定不应当损害透明度协议确定的原则和目标；二是根据透明度协议的基本目标，应当在国内法律规定等标期，并公布于众。三是尽管允许设定等标期有一定灵活性，但为了提高透明度，在招标公告中应当具体载明。四是等标期的设定应当考虑不同情形，包括供应商兴趣、采用的采购方式，采购项目的复杂性等。五是等标期的设定应当严密，防止采购机构有机可乘地选择较短的等标期。六是各成员不应当设定适用于外商的等标期，外商应当按照国民待遇和最惠国待遇对待。合理的等标期应当给予供应商足够时间准备投标文件和投标。
　　
　　针对“足够时间”，有的成员指出该提法不够明确，是一项有争议的内容。为此，等标期应当宜长不宜短，使国内供应商有充足的时间准备。有的成员认为，“足够时间”的要求更多是为了让包括外商在内的供应商准备投标事宜，但还应当考虑“合理”问题，尤其是在紧急采购情况下，不可能有足够时间让供应商作准备。有的成员虽不反对上述观点，但表示在设定等标期方面不应当存在歧视。还有的成员提出，对所有符合资格条件的供应商来说，等标期都应当一致。改变等标期或者相关信息，都应当公开。