■ 政采名人汇之电子化政府采购（上篇）
　　
　　转变观念 顺势而为 稳步推进电子化
　　
　　编者按  2012年5月23日，由《政府采购信息报》举办的“2012政府采购夏季沙龙”在北京举行。与会学者和官员围绕政府采购电子化的机遇与挑战、财政部门如何监管工程采购以及IT产品价格高问题的对策等三个业界关心的问题进行了热烈的探讨。本报将从今日起连载沙龙发言摘要，其中对电子化政府采购的讨论将分上、下两期刊出，敬请读者关注。
　　
　　与会嘉宾
　　
　　高志刚　中央国家机关政府采购中心综合处处长
　　
　　何　滨　中央国家机关政府采购中心信息服务处处长
　　
　　徐焕东　中央财经大学政府管理学院教授
　　
　　芦艳荣　国家信息中心信息化研究部高级工程师、副处长
　　
　　金　丁　上海市政府采购中心工程部部长
　　
　　徐　舟　上海市政府采购中心综合管理部副部长
　　
　　沈德能　广西壮族自治区政府采购中心法律顾问、律师
　　
　　吕汉阳　国家信息中心助理研究员

　　
　　电子化：高层重视 大势所趋

　　
　　何滨：电子化离不开高层重视

中央国家机关政府采购中心信息服务处处长 何滨　

　　电子化政府采购是历史发展必然的趋势。对此各国政要都有精辟论述，这也是包括电子化政府采购在内的电子政务发展的重要条件。
　　
　　早在1989年，美国前总统罗纳德·里根在伦敦演讲时就表示，“信息是当今时代的氧气。它可以穿越布满利刺的高墙，也可以流过设满了电网的边界。”
　　
　　2000年，时任国务院总理朱镕基在科技知识讲座中也说道：“政府改革的一个重要方面就是信息化。政府行政管理信息网络化是一场深刻革命，势在必行。”
　　
　　各级政府的重视、信息化技术的进步、各方用户的需求、反腐倡廉的需要、节约型政府的要求以及基础条件的保证是我国电子化的机遇。今年温家宝总理关于“加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台，实现政府采购业务全流程电子化操作”的要求，更是令我国电子化政府采购成为关注的焦点。

　　
　　徐焕东：电子化是必然趋势

中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东　

　　电子化政府采购是必然的，是今后的方向。但是怎么去做，应该论证得更充分些才好。争取一次做好，避免走弯路。
　　
　　采购活动就是一个信息问题。比如说我需要什么物品，我就需要寻找这方面的信息，也要发出这样一个信息。如果我需要一部手机，就要寻找手机的信息，品牌、功能、信誉度等等这些信息。对我来讲，我要找到最合适我的产品。因此，就采购信息而言，未来市场的交易可能被两种形式所代替，第一个就是电子网络信息市场，第二是物流配送。因此不管是个人、企业还是政府采购，网络方式、电子采购和营销的发展，是必然的、不可避免的、毋庸置疑的！
　　
　　政府采购更是一个信息问题，它不仅是采购单位领导决定的事，而且是纳税人的事。政府采购用的是纳税人的钱，用这些钱买了什么，买了多少，怎么买的，每个人都有权利知道这些信息，并在知道信息的条件下广泛参与，再通过灵活的信息渠道反映到政府采购的决策和管理者处，形成真正的“物有所需”。而对于供应商来讲，他也需要政府的采购信息，并从中获得销售商机。同时，供应商也可以通过公开透明的采购信息，了解采购的公正、公平性，发现采购中可能存在的问题。所以，政府采购和个人、企业采购不一样，它实质上是社会大众的采购，在整个采购过程中，采购人、采购机构、采购监督管理部门、供应商，以及社会公众，都需要与之相关的、准确的信息。政府采购是必须向社会公开的采购，因而必须走上信息更加通透的道路。

　　基础：完善法制 健全标准

　　
　　芦艳荣：健全的法律体系是基础

　　信息化是新形势下建设政府采购电子服务平台的背景环境，完善的电子化政府采购制度是建设政府采购电子服务平台的基础前提。因此，首先，建设政府采购电子服务平台要根据我国政府采购体制改革的需要，针对目前的制度缺失、规定不严格、操作性差等问题，着重在规范采购主体和采购行为以及电子商务应用等方面，通过整合现有政府采购的软、硬件资源，进一步健全政府采购电子化应用的法律体系。

　　
　　何滨：欧盟有专门电子化立法

　　在国外，政府电子采购专门立法的国家有，2000年，爱沙尼亚立法；2002年，立陶宛、葡萄牙、意大利立法；2003年，捷克、卢森堡立法；2004年，波兰、匈牙利、奥地利、斯洛文尼亚、法国、比利时立法；2005年，西班牙立法。截至2005年，欧盟25个国家中有13个国家已专门就电子化采购立法。
　　
　　2004年4月，欧盟委员会通过了一系列涉及电子公共采购（e-Procurement）的新的采购指令，将原有的四类分别制定的公共采购法合并为两个法规，即公共部门采购指令（2004/18）和公共事业部门采购指令（2004/17），为电子化公共采购提供了法律框架。新指令中关于政府采购电子化的规定具有划时代的意义。它不仅将政府采购若干关键的流程使用信息技术以法律形式进行了规定，还将电子签名纳入了法规之中。
　　
　　我国在制定《政府采购法》时，大量借鉴了联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》的规定。《示范法》修订草案，扩大了公共采购的范围，新增了电子逆向拍卖、框架性协议等新兴的采购方式，促进了电子采购的发展。这对我国也是一个好的借鉴。

　　
　　徐焕东：电子化与制度完善并行

　　制度不完善是制约电子化政府采购的重要因素。电子化政府采购管理办法还没有出台，没有规范的电子交易、电子签名、电子投标、网上评标和网络取证等制度内容。电子化进程应予制度的完善并行，如何实现二者同时并进？这个问题应好好考虑。

　　
　　吕汉阳：流程再造呼唤法律变革

　　政府采购电子化不仅仅是把原来的法律和业务流程搬上网，搬上网的过程有一个互动。把纸质的交易审批流程弄到网上之后，网上技术手段的先进性反过来要促进现有业务流程的改革，通过反复的互相影响，最终达到业务流程的优化，形成一种更好、更优的采购方式。何处刚才也提到，欧盟已经将电子化独立为一种新的采购方式，这从理念上对政府采购更为重视，这种理解还是非常好的。
　　
　　流程再造就会涉及法律问题，会促使法律的修改。现在的法律已经给你限死了，规定你不能这样做。其实在企业采购、物料管理里面有很多很好的做法，像企业采购里的“闭环管理”，每次招标成交之后，如果一个供应商每次履约都特别好，那在下一次招标直接给予一定的加分。以前的业绩对以后的招标有一定的好处，会形成一种长期合作的战略供应伙伴。但是按照现有的政府采购法律规定，这样是不允许的。我国每次改革和创新都是对现有法律的一种突破，有点打擦边球的意思，但最终都是推动了法律的修改，把一些好的经验和做法结合到新的形势上来。

　
　　徐舟：首先应统一规划和标准

　　我认为建统一平台并非是要完全另起炉灶，再去建设一个大一统的新平台。我建议统一平台首先是要统一规划。按照全国一盘棋的思想，提出清晰的政府采购电子化建设规划，不能仅仅是一个朦胧的概念，让一线操作部门心里没底。第二要统一标准。举个例子，对于计算机，有的地方称计算机，有的地方称电脑，这就无法统一。没有一个全国统一的政府采购电子化标准体系，各地的电子平台就是一盘散沙。

　　
　　高志刚：统一方向 统一标准

　　电子化统一平台建立后，要防止形成新的管采不分。政府采购在电子化统一平台建成后依旧是管采分离的，但是有些同志有这方面的担心，这需要监管部门和媒体对这个问题进行有针对性的澄清。我个人理解，建立电子化统一平台就好像财政部建高速公路，我们上路开车。国采中心的信息化建设从成立伊始就开始了，切身感受到了信息化建设的复杂和艰难，这是一个长期的循序渐进的过程。我的观点是：电子化统一平台的“统一”应该是指方向目标的统一，标准的统一、数据格式的统一、流程的统一。

　　
　　挑战：转变观念 平衡技术与管理
　　
　　吕汉阳：电子政务整体处于低潮

　　国家信息中心助理研究员 吕汉阳　

　　管理问题致电子政务低潮　　

　　政府采购电子化的建设回避不了大的电子政务建设的环境。有专家认为，在上一届政府把国务院信息化领导小组办公室与工信部合并，由工信部的信息化推进司来承担原国信办的职能后，近几年我国电子政务建设进入了一个低潮期。
　　
　　据说当时的国务院有关领导对电子政务建设很不满意，认为电子政务花了不少钱，但效果不理想，成了各个地方、各个部门来要项目款的名头。而国信办也由原本的抓宏观协调、政策制定工作变成天天审批项目，发生职能错位。最终导致了国信办的撤消。而工信部新建以后，原信息产业部在工信部里所占的位置和分量也更低了，导致信息化建设这几年的进展确实也比较慢，电子化政府采购也相应受到了影响。这是电子政务在管理方面遇到的问题。
　　
　　信息安全制约电子化
　　
　　信息安全问题是制约电子化政府采购发展的另一个因素，这主要是一个技术问题。由于信息安全问题的制约，导致各部门信息的共享和交换没办法实现，因为每个部门都担心因为信息安全问题而承担责任，结果我部门的数据不敢共享给你，你的数据也不敢与我同步。去年我们写了一个电子政务共享的信息安全问题及对策建议，国务院有关领导也做了批示。为了回答信息安全问题到底有多严重、我们的信息安全体系到底建成没建成、多大程度下能够保证电子政务的信息安全等问题，国家给我们列了一个信息安全的专项，就是国家信息安全保障评价体系，要建这么一套评价体系，对现有信息安全保障的管理、制度、技术、手段进行一个全方位的评估。｝
　　
　　认识误区亟待克服
　　
　　社会上对政府采购电子化存在几个认识误区。
　　
　　一是抵触电子化，一部分人认为搞电子化的过程中带来了成本的上升和不便利，这可能是在推进信息化和电子化的过程中必然会存在的问题。现在很多地方搞电子化，上网站，搞电子标书，但由于电子化的法律效率没有从根本上解决，手段上也不完备，现在很多供应商投标是纸质加电子，增大了工作量，一份工作得做两回。又由于我国各个部门的流程不太一样，每个地方要填的网上的表格也不一样，供应商得去适应不同的网站和系统，给他们事实上带来了更大的负担。
　　
　　二是以技术人员为主在推动电子化采购建设，出现了一种“技术至上论”。大家觉得电子化就是一个技术问题，把现有的法规、流程搬到网上就完了。这么一个简单的理由，于是由技术团队主导的思想，最终导致了为电子化而电子化。
　　
　　三是部分领导虽然非常重视电子化，但对电子化的本质并不了解，认为电子化是解决政府采购所有问题的一把万能钥匙，有一种“电子化万能论”，认为搞了电子化就能够包打天下，什么问题都能解决，包括公开透明、遏制腐败等等。其实在电子政务领域里，早有专家提出了电子腐败的问题。腐败问题不是仅仅通过一个技术手段就能够完成的，它还是一个管理问题。日前曝光的北京市住建委违规审批购房资格的问题，抓了几个工作人员，那套购房资格审批系统，其实真正到了住建委的最后一关就是在那个系统上，由管理人员打一个勾就通过了，这也是人为操作。不是说通过电子化就能解决所有的问题，这个例子告诉我们，最终还是管理的问题。

　　
　　何滨：推进电子化须改变观念

　　目前，我国电子采购面临多重挑战，如体制机制需完善、标准缺乏、存在数字鸿沟、功能定位认识不清、复合型人才缺少、存在技术难关等等。
　　
　　但这些都不是首要的问题。首要的问题时要真正有搞好电子化的渴望。有一个小故事，泰姬陵是世界上最壮观的陵墓，当时国王召见一个最好的建筑师说，你爱你的妻子吗，他说爱，国王说那我把你的妻子杀了，你帮我建造一个陵墓来纪念我最爱的妻子，结果建成了现在如此规模宏伟的宫殿式陵墓。这个故事说明，我们现在还被失败困扰的现实，证明我们对成功渴望还不够！
　　
　　阿尔伯特·爱因斯坦也曾说过，“如果不改变思维模式，就无法解决我们用当前的思维模式所创建的问题。”
　　
　　同时，我有一个小建议，有关部门、有关领导可以在主流门户网站上开设“政府采购”或者“电子采购”的政务微博，以实现政府采购的网络问政、政民互动，迈出观念上使政府采购进入电子化潮流的一步。

　　
　　国际：丰富经验可资借鉴

　　
　　何滨：纵览发达国家电子化电子政务主要模式

　　G2G和D2D：用户主体为政府外部各机构之间和政府内部各部门之间。
　　
　　G2B和B2G：用户主体为政府、企业之间（包括电子采购）。
　　
　　G2C和C2G：是政府与公众之间；G2E和E2G，则是政府与政府雇员之间。
　　
　　欧盟：电子化整体推进
　　
　　国外电子采购地位重要，电子采购是电子政务的重要方面。像欧盟2000年，里斯本战略-电子欧洲计划E-Europe Action Plan，是世界上惟一通过立法保障跨国的信息化工作，其中的20项电子政务内容，12项是政府对公民 G2C（福利、卫生等），8项是政府对企业 G2B（税务、海关、环保、统计、企业注册、公共采购等）。
　　
　　自2000年来，欧盟基于“顶层设计”的理念，着眼整体，顾及个别，提出并实施了多项卓有成效的电子政务行动计划。而 2005年4月25日，欧盟委员会发布《“i2010”电子政务行动计划：加速欧洲电子政务，使所有人受益》，该项计划主要着眼于全民参与、提高效率、执行电子采购、信息安全和电子民主五大方面
　　
　　欧盟各国政府采购额占GDP的15%，每年约2万亿欧元。《i2010电子政务行动计划》认为，电子采购项目是需要优先发展的关键服务之一。欧洲启动2011-2015电子政务管理行动计划。2011年12月的《欧洲政府采购现代化指南》已经提出全面实施电子化采购，让电子采购成为常态而非例外，使其在2016年中成为欧盟的标准采购方式。据已经实施电子采购的部门报告，能够节约采购支出约5%~20%。
　　
　　英国在2000年财政部便成立政府商务办公室负责电子采购。这是全球第一家基于IC卡的电子招标系统。并且，还用政府采购卡，提高支付效率，每年至少节约3亿英镑。
　　
　　德国在2005年建成网上采购系统，财政拨款，内政部采购局牵头，财政部、交通、建筑与住房事业部参与的，每年超过100万个项目，2500亿欧元，主要的采购方式为电子招投标、电子购买则以反拍卖为主。据估计，德国通过电子采购可节省10％的预算。
　　
　　西班牙中央政府在2000年开始应用电子化采购，由西班牙经济和财务部下设政府采购局负责统一平台，每年电子化采购额约为2.5亿欧元，约占中央政府全部采购额的25%左右。其中，协议供货是主要采购方式，协议供货系统中标入围商品记录多达10多万条，13万欧元以下的商品均可通过该系统采购。
　　
　　美国：水泥+鼠标  企业化政府管理
　　
　　在1990年代，克林顿政府推行了围绕电子政务的“重塑政府”运动，2001年布什政府改革的重要内容就是电子政务。美国电子化以公民为中心，服务于人民；目标是水泥+鼠标，企业化政府管理；口号是点鼠标不超过3下，用户获取政府服务和信息。其24个电子政务行动计划包括电子采购。
　　
　　除国防部和交通部外，美联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由联邦服务总署（General Service Administration,简称GSA）负责。2005年，联邦政府最新开发了政府采购电子化平台（GSA Advantage e-Buy)，美国联邦政府合同采购项目涉及1200万个品目种类，约占采购总项目的80%。分布于全国各地的联邦政府采购人达20万个以上，合同供应商则多至百万。
　　
　　亚洲：韩国和新加坡领先
　　
　　韩国，1998年，金大中总统提出改变政府腐败现状，加快电子政务。1999年，制订“网络韩国，面向21世纪计划”。2001年，成立电子政务特别委员会，跨部门，由副部长和专家组成。更有副总统负责电子政务11大工程（门户、社保、税务、电子采购、财政、政府集成管理、教育、个人、档案、电子签名、计算机中心），其中就包括电子采购。
　　
　　新加坡的采购系统在1997年由财政部开始统一开发和建设，于2000年启用。其优点是财务系统和采购软件整合到一起。此后，自2008年11月1日起，新加坡政府不再接受任何纸质的付款发票。

　　
　　芦艳荣：国际电子化的四点经验

国家信息中心信息化研究部高级工程师、副处长 芦艳荣　

　　目前，很多发达国家已经用立法的手段将信息技术应用于政府采购活动，推行了电子采购，并且取得了比较好的建设效果。纵观这些发达国家和地区政府采购电子化取得成功的经验，主要有四点：一是重视法律法规建设，为政府采购电子化提供刚性的制度保障。比如美国，作为政府采购发展最早的国家之一，也是制度制订和实践过程最为完善的国家之一，美国政府采购制度包括招标制度、作业标准化制度、供应商评审制度、审计监察制度和交货追查制度五个方面，完备的政府采购制度为美国电子化政府采购提供了有效保障。二是精心准备周密考虑。电子化政府采购是一个复杂系统，是直接关系到政府和商家利益的政府行为，要求有较高的技术性、保密性和可操作性。因此，实行电子政府采购的准备时间一般都比较长，最典型的就是韩国，从研究开发到正式运行系统整整用了五年时间。三是统一交易平台分散操作。由于政府采购制度在一国范围内是统一的，为了避免重复开发以及规则上的差异，实际中电子政府采购系统基本上都由财政部统一开发和建设，全国只设一个交易平台，中央和地方都在这个平台上进行操作。四是具有完备的系统功能。虽然电子化政府采购系统的功能因各国国情而异，但基本都具有发布采购信息、供应商注册、电子招投标和电子支付等共性功能。这些经验，对于我国的政府采购信息化平台建设具有一定的借鉴价值。
　　
　　（整理：黎娴、万玉涛、王少玲、韩冰、鲁欣、王小刚、王莉、张小莎；统稿：孙立群；摄影：万玉涛。）