■ 宏观视野下的电子化政府采购①




　　信息化作为当今世界最重要的发展趋势，其技术手段和公开透明的网络环境，改变了传统产业的管理理念和发展模式。对政府采购而言，信息化可以有效解决交易过程中的信息不对称，促进市场竞争更加充分，运行过程更加透明，因此，信息化已经被广泛地应用于政府采购，以有效防范政府采购过程中厂商设租和官员寻租等风险，实现效率与公正的完整统一。

　　建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台，就是希望能够借助技术来实现体制上的突破，最终实现制度上的完善。如何在信息化环境中完善政府采购制度，改进政府采购组织结构，建设好政府采购电子化服务平台，正成为理论和实践的关注焦点。


　　信息化是对信息技术普遍应用、信息经济形成态势和信息社会和谐自序的高度概括，当信息突破时空局限，广泛深入地渗透到生产、流通、消费等各个领域时，它改变了传统的行为方式、经营管理模式和生产组织形态，影响了世界范围内的产业结构调整和资源配置，推动了全球经济不断向前发展。在我国，经过“十五”和“十一五”的十年，信息化取得飞速发展，信息化与产业的加速融合，促进了我国经济社会取得重要进展。

　　同时，信息化也给政府采购带来了在全球范围内有效配置资源的新的发展空间，信息化与政府采购的融合，有效提高了政府采购透明度，提升了政府采购质量和效率，降低了采购成本，促进了政府采购经济和社会政策目标的实现。

　　信息化重组生产力要素

　　信息化的本质是信息的自组织过程，由于信息化的发展与网络经济的产生，导致社会信息循环过程发生重大的结构性演化，使得生产力水平由于信息的发展而不断上升。《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》指出信息化突破时空局限,开创了技术创新和生产力发展的新局面.。

　　信息化的意义主要表现在六个方面：

　　一是使生产力的首要因素劳动力对信息的依赖空前增强，并促进新型信息劳动者的出现与快速增加。

　　二是使生产力中的活动因素劳动工具网络化、智能化，信息网络本身也成了重要的劳动工具。

　　三是使不可缺少的生产要素劳动对象能够得到更好的利用，并扩大了涵盖的范围，数据、信息、知识成为新的劳动对象。

　　四是使生产力中起带动作用的科学技术对经济和社会的渗透作用和带动作用不断强化。

　　五是管理对生产力发展的决定性作用更加强化，管理广泛渗透到网络化的各种业务流程中，信息既是管理的基础，又是管理的对象。

　　六是作为生产力特殊要素的信息与知识，通过对生产力其他要素(劳动者、劳动工具)的重大影响和通过这些要素的有序化组织和总体性协调，促进生产力的快速发展。为此，信息化渗透到传统产业中，必将改变原有产业的生产与发展模式，使其在更高维度空间中与信息化高度融合、快速发展。

　　信息化改变政府采购全程

　　从具体形态看，信息技术带来的突变效应反映了在信息化给政府采购带来了充足的信息资源，通过充分利用这些资源，并将它们有效作用于政府采购的实现要素，实现信息化与政府采购的融合，这是提高政府采购效率，带动政府公共服务品质大幅提升的重要途径。

　　信息与能源、材料同等重要

　　信息化是当今社会生产力发展和人类文明进步的强大动力。全球信息技术创新及其广泛应用，推动世界范围内生产方式、生活方式和经济社会发生着前所未有的深刻变革，信息资源已经成为与能源、材料同等重要的战略资源。信息化的最大特点是将先进的计算机网络和信息技术广泛渗透到人类和社会活动的各个环节，并使之发生质的变化和飞跃。因此，将信息化应用于政府采购的主体、资金、市场、规则和物流等要素中，可将传统的政府采购方式由纯物理环境引入到一个以实体环境为基础、以信息贯通为手段并能高效运作的新环境。

　　具体而言，信息化作用于采购主体，改变了人的传统思维方式，形成了新的网络化交易理念，培养了适应电子商务的工作能力，培育了一批高素质懂技术的政府采购信息化人才；信息化作用于采购资金，产生了电子支付、网络银行等新概念，应用电子认证手段，保证了政府采购资金流在整个环节链条上的安全传递，也创造了虚拟经济条件下的政府采购资金增值的新渠道；信息化作用于采购市场，派生出新型的跨部门业务协同的政府采购信息化服务平台，营造了“7 ×24”全天候、不间断、点对点、突破时空局限的采购“场所”，提供了供应商、采购目录的电子化管理和动态维护，所有的采购信息、招投标信息、供应商信息都在网上一览无余，真正实现了政府采购的“三公”和透明原则；信息化作用于采购规则，出台了诸如《电子签名法》等维护政府采购电子商务交易合法性的相关法规，为政府采购的网络化运行提供了强有力的法律保障；信息化作用于采购物流，出现了电子物流、数字物流的新理念和新物流运作方式，延伸了采购链条，节约了资源和采购成本，提高了采购的整体运行效率。

　　信息化革新政采运行模式

　　信息化突破时空局限，引发经济全球化，给政府采购带来了在全球范围内有效配置资源的新的发展空间，有效利用信息资源对政府采购显得格外重要。《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》指出：全球信息化与经济全球化相互交织，加剧了经济社会发展的不平衡，对国家竞争力对比产生前所未有的影响。

　　对政府采购领域而言，信息化与政府采购的融合，不断开拓了政府采购资源地域范畴的可行空间，加速了产品种类范畴的技术深化。在这一开拓空间和加速深化的过程中，信息化作用于政府采购的五个实现要素，使政府采购与外部环境之间呈现出更加复杂的系统关联。怎样保持和谐、有序的发展关系，同时实现政府采购最佳的经济效益是系统由简到繁、由杂到序的重要目标。信息化背景下的电子化政府采购的本质就是使其运动的效率、效益和效用得到不断提高，从而带动政府公共服务品质不断提高的过程。信息化与政府采购的融合还表现在通过信息的贯通使人与事的关联更加紧密。信息是经过处理、筛选、组合、加工后的数据产品，反映了人们对事物规律的认识和各种知识积累的成果。在采购活动实践中，人们不能简单地直接使用这些信息，要对这些信息进行理解，并在理解信息的基础上，综合应用各类信息的集成价值，有针对性地发挥各类信息的效用。理解信息是人们运用信息指导实践的基础，是信息由数据到知识的跃升。

　　政府采购体系的拓展引发了系统由简单到繁杂的变化，系统繁杂意味着系统的复杂和升级，这是政府采购跃升的表现，但复杂系统与简单系统相比在系统或单一事项上增加了处理的难度。在安排或决策时不仅要考虑系统性问题，还要考虑单一事项与其他事项的关系问题，以及对系统的影响问题。因此，必须通过信息化的支撑解决复杂系统问题，使系统在运行中能去粗取精、去伪存真，合理协调各种关系，确保系统的运行不断趋于和谐自序。当系统运行达到和谐自序的境界时，也就意味着系统变化成为一个具有自平衡能力的成熟系统。和谐自序是信息化与政府采购深度融合和高效运行的重要标志。

　　信息化对政府采购的功能决定了政府采购必须借助信息化手段才能克服传统采购方式的弊端，实现政府采购的经济社会发展目标。建设政府采购平台不仅是要用电子化手段提高政府财政资金的使用效率和政府采购的运行效率，更重要的是要提高政府采购的公开透明，将其作为从源头上预防和惩治腐败的重要手段。因此，构建电子化政府采购平台已经成为新时期促进政府采购发展的必然选择。

　　信息化作为一个复杂的、循序渐进的发展过程，需要经历不同的发展时期，目前阶段的国际政府采购信息化应用，主要集中在信息化应用的电子化政府采购阶段。

　　所谓电子化政府采购是指在网络安全认证的基础上，采购主体在网络上进行采购、交易支付等电子作业，它主要是创建政府采购系统，通过改变传统采购业务的处理方式，优化采购流程，将采购活动的有关财务处理及支付、招标及投标逐渐由手工转向网络处理。

　　系统的使用，在经济效益方面，降低了管理成本，缩短了招标准备时间，增强了采购的及时性，提高了采购的准确性和采购质量，健全并完善了统计体系；在监督管理方面，实现了全过程的公开透明，减少了纸质文件容易出现的错误和人为因素干扰，方便对政府采购进行全过程监督。目前，很多发达国家已经用立法的手段将信息技术应用于政府采购活动，推行了电子化政府采购，并且取得了较好的建设效果。

　　电子化政采有三种发展模式

　　就电子化政府采购的发展模式而言，目前尚没有一个得到各方普遍公认的说法，具体的做法也是各个国家依据自身特点和制度以及法律体系的完善程度，来选择适宜本国本地区发展方式。目前谈及较多的主要有三种模式：

　　完全统一模式

　　这种模式涉及的范围最广，可以说是横向到边、纵向到底，它将全部的政府采购的各个环节都纳入到一个统一的平台上进行操作，包括财政部门、集采机构、采购人、专家和供应商。

　　相对统一模式

　　这种模式一般包括两大主要系统，统一的监管系统和统一的执行系统，两个系统既相对独立，又可实现实时数据交换。其中采购监管系统的主要用户是财政管理部门和审计监察部门；而采购执行系统的用户主要是全国集采机构、采购人、供应商和专家。

　　分布式模式

　　这种模式是各地方、各部门按照统一的操作流程、数据标准、文本格式自行负责事权范围内的监管系统和执行系统的电子化建设。各系统之间完全独立，需要依靠统一的数据标准来实现实时交换。

　　具体的运维模式也大概分为三种，分别是全额财政拨款运营、纯市场化运营和财政投入加网站收费运营。

　　国外政府采购信息化发展速度快

　　信息技术与政府采购融合，加速了政府采购信息化应用进程，在增强政府采购透明度、提高政府采购效率方面的突出作用引起了国际组织和西方发达国家的高度重视，通过加强立法保障实现了信息化环境下政府采购的合法性，同时，还积极尝试政府采购的信息化应用实践。

　　国际组织方面，欧盟率先提出了电子化政府采购的三个工作目标：一是通过电子化政府采购，完善政府采购市场功能；二是提高政府采购效率，提升政府采购的监督管理能力；三是积极参与电子化政府采购的国际性框架制定。为此，欧盟要求各成员国重点投资包括政府采购管理硬件和软件在内的信息系统建设。2005年，欧盟委员会发布《“i2010”电子政务行动计划：加速欧洲电子政务，使所有人受益》，提出要执行电子采购，随后27个成员国陆续开展了电子化政府采购工作，2010年已实现50%的采购在线化。2011年的《欧洲政府采购现代化指南》再次提出要全面实施电子化采购，让电子采购成为常态而非例外，使其在2016年中成为欧盟的标准采购方式。联合国的采购机构也充分利用先进的信息技术，各采购机构利用数据库技术建立了潜在供应商数据库，供采购官员方便地从中选择合格的供应商，各采购机构还建立了自己的互联网站点，不仅提供详细的采购指南和最新的招标信息，而且还支持供应商直接通过网络注册，使得采购过程中的信息发布、沟通交流、谈判协商都充分利用了电子邮件和其他现代通信技术。

　　韩国统筹规划了政府采购信息化应用，经过逐步推进，目前已居世界领先水平。1997年韩国采购厅首先在韩国政府机构、采购厅和公司之间建成了电子数据交换系统，之后陆续在1998年建成了商品网上交易市场，2000年建成了电子招投标系统，2001年开放了电子支付系统，完成了电子化政府采购系统的初步建设，2004年韩国采购厅进一步建成了包括采购方和供应商在内的客户管理系统，2005年韩国采购厅又实施了“广泛存在的”电子采购。通过一系列连续不断的信息化应用，韩国电子化政府采购系统大大增强了服务能力，当时大约有3万个公共机构和15万家公司企业使用电子化政府采购系统，网站日均点击率超过10万人次，在线文件交换量达到10万件。统计显示，2005年韩国91%的招投标活动都是通过网络实现的，1800万个企业参与了14万项投标，总额达到240亿美元。韩国的政府采购信息化应用得到了联合国和有关国际组织的认可，2004年获得经合组织“优秀电子政务服务提供奖”，2005年联合国贸易促进和电子商务中心认为该系统反映了联合国全球标准化进程。

　　美国政府将先进信息技术应用于政府采购也取得了较为突出的成就，主要集中在四个方面：一是先进适用的信息系统和科学完备的数据库。美国的政府采购主要由美国联邦总署负责，联邦总署除了向联邦机构提供采购供应服务外，还负责联邦采购信息管理，主要是建立、更新和维护商机信息系统和联邦采购数据系统。通过这两个系统的数据库，为相关政府部门的采购和总务管理局的管理提供支持。二是电子采购。联邦总署的作用是尽可能多地整合信息资源，包括在网上公布签订的长期供货合同或定点采购合同，与国库支付系统和各部门财务管理系统以及供应商网站联网运行。三是网上竞价。采购方在网上发布采购信息并设定起始价，在规定的时间内，符合条件的供应商通过网络报出价格，系统到截止时间关闭，并自动选择报价最低的供应商作为中标人。四是使用采购卡。对于授权中的低价商品，采购部门通过与银行合作发放采购卡，由各部门凭卡直接采购。对采购卡的管理要求专人使用、采购信息联网、采购限额控制和定点采购。

　　发达国家电子化政采四点经验

　　纵观以上发达国家和地区的电子化政府采购电子化实践，有四点经验值得借鉴。

　　一是重视法律法规建设，为政府采购电子化提供刚性的制度保障。比如美国，作为政府采购发展最早的国家之一，也是制度制订和实践过程最为完善的国家之一，美国政府采购制度包括招标制度、作业标准化制度、供应商评审制度、审计监察制度和交货追查制度五个方面，完备的政府采购制度为美国电子化政府采购提供了有效保障。

　　二是精心准备周密考虑。电子化政府采购是一个复杂系统，是直接关系到政府和商家利益的政府行为，要求有较高的技术性、保密性和可操作性。因此，实行电子政府采购的准备时间一般都比较长，最典型的就是韩国，从研究开发到正式运行系统整整用了5年时间。

　　三是统一交易平台分散操作。由于政府采购制度在一国范围内是统一的，为了避免重复开发以及规则上的差异，实际中电子政府采购系统基本上都由财政部统一开发和建设，全国只设一个交易平台，中央和地方都在这个平台上进行操作。

　　四是具有完备的系统功能。虽然电子化政府采购系统的功能因各国国情而异，但基本都具有发布采购信息、供应商注册、电子招投标和电子支付等共性功能。