宏观视野下的电子化政府采购②
　　
　　电子化：立足功能需求 改造政采流程
　　
　
　　结构决定功能，新的功能需求又反过来要求对原有组织结构进行优化改造，以实现功能的跃升。在电子化政府采购的过程中，政府采购新的功能对其组织结构改造提出了新的优化需求，并促进组织改造的结构向满足功能的方向变化，使政府采购更加符合理想目标，发挥对国家经济社会发展的政策导向作用。
　　
　　电子化政府采购引入了多维的网络空间结构，促进了政府采购组织由线性结构向网络结构的改进。加速政府采购与信息化的融合，也就是通过信息网络技术的使用，实现全过程的信息对称和交易行为的公开透明，从而促进政府、企业与社会意志的和谐统一。

　　列入规划：国家重视 电子化政采时机成熟
　　
　　电子政务整体推进
　　
　　从“十五”开始，信息化建设得到了我国政府的高度重视，连续出台了《国民经济和社会发展第十个五年规划信息化专项规划》和《国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》，营造了有利于信息化发展的社会环境，在一定程度上缩短了与发达国家的差距，信息化进程的不断推进为电子化政府采购发展创造了条件。《政府采购法》统一的政府采购规则，为构建电子化政府采购平台提供了标准保障，逐步健全的监督管理机制，为维护政府采购市场秩序和实行政府采购的电子化提供了组织保证。《电子签名法》的出台为政府采购的信息化应用提供了法律保障，《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号），明确了要创新体系建设，进一步推进政府采购电子化。《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》颁布后，两网（政务内外网）、四库（人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库）、十二大业务系统（即“十二金”工程）正式启动，国家信息基础设施得到不断完善，为政府采购信息化应用提供了网络和通讯条件，部门电子政务和企业电子商务建设的稳步推进，为网上开展采购活动奠定了基础。
　　
　　列入电子商务工程之首
　　
　　2007年国家出台首部国家电子商务发展“十一五”规划，指出要培育有利于信息化发展的支撑体系建设，还重点安排了“政府采购电子商务试点工程”，并将其作为六大重点工程之首予以提出，明确要适时建设政府网上采购业务系统，制定政府采购电子商务标准规范，健全政府采购信用评估制度，逐步形成统一的政府采购电子商务服务平台。最近出台的“十二五”电子商务规划再次明确强调，“积极推进政府采购信息化建设，加快建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台，探索利用政府采购交易平台实现政府采购管理和操作执行各个环节的协调联动，逐步实现政府采购业务交易信息共享和全流程电子化操作，进一步规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率。”
　　
　　认证、支付、物流、信用环境初现
　　
　　我国政府还出台相关政策和措施，积极培育政府采购电子化支撑环境。信息化背景下的政府采购是一种基于信息技术网络环境的新型采购行为，是信息化与政府采购融合的结果。我国的政府采购范围广、资金多、影响大，而且涉及国家政务及国家安全事务，这些特点决定了政府采购对信息安全环境的要求较其他网络活动更高，需要有电子认证、电子支付、现代物流和信用服务等全方位的信息技术支撑，才能保证政府采购信息化应用的安全、高效和规模化。经过“十五”、“十一五”两个五年规划，电子商务的发展环境已经逐步建立，具备了支撑政府采购电子化发展的基础和能力。因此，构建我国政府采购电子化服务平台的时机也基本成熟。
　　
　　电子商务：实现在线交易 满足采购需求
　　
　　在信息化背景下，要实现政府采购的组织结构优化必须借助信息技术工具。信息网络的兴起和电子商务的应用为政府采购发展和提高其公共事业服务效率开创了新的空间。
　　
　　交易功能：在线采购 规范便捷
　　
　　政府采购倡导电子商务应用，主要是它具有传统经济所不具备的特殊优势，一是交易双方的商业活动可以通过网络进行各种准备而无须见面，这将减少大量的差旅和交易成本；二是需求方利用网络信息对商品进行充分的选择，使需求方能更真实、更迅速地了解供应商及其产品，做到货比多家，自由选择；三是供应商能够在网络上了解到需求方信息，使自己的生产活动更加有的放矢，市场针对性更强，通过不断改进产品和优化服务提高市场竞争能力；四是网络的虚拟库存功能，使周转和备用资源的库存数大大减少。
　　
　　网络交易为供需双方提供的这种新的盈利和发展空间，使供需双方用电子商务这一新的形式实现交易目标。电子商务条件下的政府采购功能不仅能更好地满足《政府采购法》确定的五个基本目标的全面实现，而且有利于拓展政府采购功能，更好履行政府促进经济社会发展的宏观调控职能，通过控制资金的投向、数量，实现产业扶持、政策资助和平衡经济总量、稳定经济增长速率等功能。
　　
　　规范管理：做大规模 体现实力
　　
　　国际上政府采购量一般占本国GDP的10%～20%。2011年我国政府采购总量约为9000亿元，是当年GDP总量47.15万亿元的1.9%左右，这说明我国政府采购在数量的集中度上还远未达到国际平均水平，尚有很大的增长空间。
　　
　　就目前情况看，我国政府采购已起步多年，但采购手段总体上仍未实现统一的采购交易管理，这直接导致了三个问题的产生：一是供应商的选择面比较窄，而针对供应商的多层次、多样化特点，进行全面选择是优质高效采购的前提条件；二是竞争不够充分，传统的政府采购模式缺乏对历史数据的公示，在竞标时大都采用一次性报价方式，不能保证政府机构获得最廉价的货物、工程和服务，也不能保证供应商参与竞争时所期望的公平、公开、公正竞争环境的存在；三是信息交互不够便利，庞大的政府采购市场吸引着越来越多的商家关注，这一切都迫切需要在采购方与供应商之间搭建一个新的更便于信息交互的采购平台。
　　
　　电子商务进入采购领域，把网上在线概念引入了赢利和服务的空间，将对传统的政府采购模式进行技术性改造，并以此推动政府采购向规范、高效的方向进一步发展。因此，在国家政策安排上，应鼓励政府采购对电子商务的应用。在国民经济持续快速增长的条件下，电子商务有利于加强政府采购的集中管理，充分发挥采购的规模集聚效应，使政府采购总量得以快速增长并逐渐接近国际平均水平。
　　
　　引导市场：借助规模效应 发挥政策功能
　　
　　政府采购行为具有引导购买需求和市场供给的“羊群效应”，有利于热销品供应商群体的形成。在政策取向上，一方面要发挥政府采购的品牌效应，带动市场的产品选择取向；另一方面还要通过需求取向，牵引供给的生产选择，使政府采购的政策导向功能得到发挥。以下以绿色采购（节能环保采购）为例予以说明。
　　
　　绿色产品与绿色采购
　　
　　所谓绿色产品，是指对环境影响较少的环境标志产品。由于绿色产品的环保性和高科技性，其应用对促进人与环境的和谐、减缓社会发展对生态的消耗具有积极的促进作用，因此是政府倡导的产品。通过政府绿色采购，可以引导全社会的可持续消费，是实现可持续发展战略的一个有效举措。但是，由于市场逐利性和短期行为的存在，绿色产品的市场供给呈非均衡状态，在推行政府采购的导向性政策时，需要采用自上而下的带动策略。事实证明，由政府机构推动绿色采购，扩大政府采购绿色目录和绿色产品供应商群体是卓有成效的。
　　
　　绿色采购的信息技术条件
　　
　　在推进绿色产品的过程中，仅靠制度约束显然是不充分的，在技术层面还要依靠信息技术的支撑作用，通过对信息技术工具的使用，形成耦合政府采购与供应商的信息交互体系，使供应商更加明确政府对绿色产品的现实需求以及未来的发展计划和社会变化趋势，以便供应商长期规划企业发展，加大对绿色产品的生产投入，形成有规模的绿色产品供应商群体。电子商务作为这个体系中面向市场交易的信息技术工具，将大大方便对采购信息的采集和对采购方案的制定，并通过网上采购实现远程电子商务交互、信息共享和交易签约。
　　
　　电子商务交易的技术效应，使信息交互的边际成本趋于零，从而使采购信息成本呈递减趋势，为政府采购绿色产品的商务市场穿越虚拟空间走向实体经济提供了技术条件，政府采购绿色产品的自主性将更加理性化，采购路径和交互管道也将更加通畅和便利。政府扩大绿色采购，引导社会的可持续消费，已经成为国际上应对可持续发展的一个重要战略。

　　
　　集约价格：降低采购运行成本
　　
　　运行成本是设计一切社会经济活动的前提条件，显然，政府采购也不例外。从边际成本看，当政府采购需求分散参与市场博弈时，会大大增加采购的商务运行成本。
　　
　　既然政府采购行为受制于成本约束，那么降低运行成本就是政府采购组织运行面向市场的首要选择。
　　
　　以信息对称保障市场交易优势
　　
　　在政府采购过程中，引入电子商务的信息交互功能，可以优选采购方案和减少作业计划的不确定性，以降低商务交易的运行成本，虽然这是一种效益明显的手段，但政府采购效益更多地依赖制度设计、组织行为和管理体制对集聚政府采购需求和形成规模效应的作用上。
　　
　　政府采购的效益提升主要来源于两个渠道：一是政府采购在政策安排和管理制度上的刚性约束，保证需求经费的集中支付，从而保证采购需求的集中办理，通过规模效应在市场博弈中的份额优势，迫使供应商以让出利润空间获得竞争优势。规模效应是政府采购占据市场主控地位和实现经费效益的根本原因。
　　
　　二是对政府采购而言，它对市场的已有优势，往往会因信息不对称，而丧失集约交易的规模效益。围绕商品的信息获取成本、跨越时空的交易成本和实现信息对称和交互便利等，是政府采购实现规模效应的技术手段。信息是极少数几种“能力正在增长而成本却在下降”的资源之一，只有当信息能够支持商务交易，包括与其相关的计划安排、管理控制和决策分析时，政府采购规模的竞争优势才能更好地予以体现。政府采购引进电子商务是其规模增长效益驱动的必然选择。
　　
　　实现规模效应下的集约价格
　　
　　政府采购规模效应的巨大吸引力，带动了供应商对政府采购市场的热情，实行开放的市场择优选择机制是规模效应对效益的基本需求，充分竞争的集约价格是反映政府采购效益的基本因素。
　　
　　虽然政府采购关于规范程序、提高采购资金效益、维护国家和社会公共利益、保护采购人合法权益、防腐倡廉的要求体现了全方位的公共管理目标，然而，其最核心的内容还是公共资金的采购效益问题，这需要依托政府采购制度规范下的采购市场开放政策、完全竞争机制和电子商务信息交互环境，通过三者的相互作用，特别是电子商务信息的技术支撑作用，使政府采购的需求信息被社会供应商所了解，吸引更多的供应商参与政府采购招投标活动，形成更加充分的竞争，由市场机制和价格杠杆引导供应商，产生具有集约效应的产品采购价格。
　　
　　透明运行：真正做到阳光采购
　　
　　西方发达国家的政府采购发展实践表明，无论从发挥政府采购的作用还是从推行政府采购的力度来看，都离不开有效的监督机制。
　　
　　提高交易透明度和监督效力，需要一种更为全面、普遍的约束机制，涵盖政府采购运行程序的公开性、合法性的监管机制，产品使用的用户投诉机制，权利人受到不当损害而提出申诉的救济机制，以及财务审查、政纪监管、法律审判的法制管理机制等。
　　
　　优化政采整体监督机制
　　
　　过程监督机制主要指采购参与主体间相互监督制约的机制，这是贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制。这一机制主要运用行政手段和采购、执行、支付的分立运行，实现具有相互制约功能的全程监督、考核和管理。作为政府采购主管部门的各级财政部门，可根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等对采购职能部门的采购执行情况进行监督，并侧重于对采购资金使用进行监督。
　　
　　作为采购实体，可根据政府采购合同、商品反馈信息等对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于对所购商品的质量监督。作为采购职能部门，可通过实务管理方式对采购实体的货物使用情况进行监督，重点是对国有资金的保全监督。
　　
　　通过内部监督机制的设置，可使各方采购主体在履行自己职责的同时达到监督他方主体的目的，使得采购过程环环相扣、有条不紊，促进政府采购行为规范化。
　　
　　便利事前事中内部监督
　　
　　事前和事中内部监督机制主要指各级财政部门的监督机制。由于事后监督属于补救性监管，不如事前监督能起到防患于未然的效果，因此这一机制具有事前效应。
　　
　　从形式上看，财政部门不仅可以监督采购人和供应商，还可以监督采购经办人，所以在政府采购过程中，应加强对采购合同的备案监督、结算程序监督，针对现在政府采购中存在的问题，财政监督应当突出以下重点：
　　
　　一是严格监督公开招标方式的实施，防止以化整为零等手段逃避公开招投标。
　　
　　二是严格监督政府采购信息的披露情况，监督招标公告和中标公告是否在指定媒体刊登。
　　
　　三是严格监督合同的订立和履行，通过提交备案的标书、合同等资料，跟踪采购过程。
　　
　　四是严格资金管理，通过预算和对资金拨付管理实施监督，对不符合预算规定和采购规程的不予付款。
　　
　　构建事中事后外部监督机制
　　
　　事中事后外部监督机制主要指供应商和用户的投诉监督机制。体现用户、供应商救济的投诉机制，主要针对采购过程的不公平待遇以及针对采购人、采购代理人的不规范行为，以及采购质量的不合格等等问题，从保护自身合法权益和捍卫政府采购行为规范出发所提出的投诉和申诉，其表现主要为事中监督。
　　
　　用户作为政府采购最终的需求单位，是政府采购行为的末梢环节，在利益制衡机制中居于中心地位。用户利益实现的关键在于政府采购成果的质量，其对采购活动有无营私舞弊、违规操作，特别是采购成果是否符合实际需要，有无质次价高等情形最为关心。
　　
　　因此，用户既可以对采购代理机构进行监督，也可以对供应商进行监督，以防止二者合谋损害国家利益和社会公共利益的情形出现。
　　
　　强化法律监督机制
　　
　　法律监督机制是根本的监督机制，它为其他监督机制的存在提供了基础性的保证作用。政府采购的法律监督机制主要指各级纪检监察、审计和检察等机构的监督机制，它是一种外在和刚性的监督机制，由于上述机关的监督均以拥有相应的责任处罚权为保障，因此不仅能够有效打击政府采购领域中的违纪、违法犯罪活动，而且起到了威慑和预防的效果。
　　
　　借鉴采购管理的经验，审计监督可以实现对政府采购资金进行全过程的监督，审计报告的数据具有客观、真实、公正等特点，可信程度高，能够全面反映采购活动的真实情况，监督作用明显，应当成为监督机制中的重要手段。