■ 单一来源采购方式专题探讨（三）

　　公开招标失败后转方式的是否需公示

　　采用公开招标方式采购，如果提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有一家时，采购人申请采用单一来源采购方式，不需再公示。理由如下：一是招标公告和招标文件发出后，已履行了公示义务；二是公告期间，供应商提出的质疑，在作用上与单一来源采购公示期间的"异议"相同，并且属于合法的供应商救济途径，比"异议"对招标采购单位更具约束力；三是如果其他供应商对评审结果不满意，认为不应当采用单一来源方式采购的，还是可以通过质疑、投诉等方式进行维权；四是招标文件内容也经评审专家论证，没有不合理条款。

　　公开招标失败，申请变更为单一来源采购时不需公示，但应提供以下材料：（一）在省级以上财政部门指定的媒体上发布招标公告的证明材料；（二）招标采购单位出具的对招标文件和招标过程是否有供应商质疑及处理情况的说明；（三）评标委员会出具的招标文件没有不合理条款、招标程序和时间符合政府采购有关规定的论证意见。但应注意的是，如属供应商的疏忽，造成经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有一家时，则不应申请变更为单一来源采购。尽管采购前不需要再公示，但成交结果应公示，以利于社会各界监督。

　　采购方式公示期内供应商不能提出质疑

　　根据《政府采购法》第五十二条规定：供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。对于采购前的公示，在此期间尚未进入真正的采购环节，还没有正式的采购文件，未形成采购过程，更谈不上成交结果，不符合质疑的任何条件，因此，即使其他供应商有意见，也无法按照质疑的途径进行维权；对于成交后的公示，由于其他供应商未参加采购活动，无法认定其权益是否受到损害，因此也不符合质疑的条件。在这种情况下，供应商的救济机制明显受到了限制，存在制度上的空白。为了维护供应商的合法权益，就应当为供应商提供其他救济途径。

　　《招标投标法实施条例》第二十二条规定：潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出。单一来源采购的公示文件与招标的资格预审文件，从性质上有相同之处。因此，在《政府采购非招标方式采购办法（征求意见稿）》中，也同样引用了"异议"，作为新的供应商的救济机制。该办法第四十六条规定：供应商对采用单一来源采购方式公示有异议的，应当在公示规定的期限内，将书面意见反馈给采购人、采购代理机构和财政部门。但《招标投标法》中的异议是供应商法定的救济机制，是投诉的前置条件，类似于《政府采购法》中的质疑；而《政府采购非招标方式采购办法（征求意见稿）》中的异议，却不是《政府采购法》规定的救济机制，更不是质疑或投诉的前置条件，更类似于举报的性质。

　　为了广泛接受社会各界的监督，降低单一来源采购的使用频率，异议不应仅局限于由供应商提出，有关专家、采购代理机构、其他采购人或采购人单位的工作人员、以及社会各界人士都应有权提出异议，但提出异议的单位或个人应当提供充分的证明材料或有针对性的说明，以便于公示责任主体或政府采购监管部门研究处理。

　　公示期内的异议参照其他法律规定处理

　　对于"异议"这样的全新概念，《政府采购法》及其相关配套办法中都从未提及，更谈不上如何处理，因此，可借鉴其他法律规定。《招标投标法实施条例》第二十二条规定：招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。对于采购前公示期间收到的异议，公示责任主体应当在监管部门规定的期限内组织专家论证，论证后认为供应商异议成立的，应当依法采用其他采购方式；论证后认为供应商异议不成立的，应当将供应商的异议意见、论证意见和单一来源采购方式的申请材料一并报政府采购监管部门。政府采购监管部门应当在一定的期限内，对是否批准单一来源采购方式作出裁决，并将结果以书面形式告知申请人。对于成交后公示期间收到的异议，异议的主要内容应当是成交价格出现问题，采购人或采购代理机构应当组织参加项目评审的专家对异议内容进行论证，论证后认为异议成立的，应当取消成交结果，重新组织采购；论证后认为供应商异议不成立的，应当出具论证意见，继续维持原成交结果。论证结果应当通知相关提出异议的单位或个人。提出异议的单位或个人对答复不满意的，可以向政府采购监管部门或监察部门反映或举报。

　　单一来源采购的成交原则

　　其他采购方式在《政府采购法》或其配套办法中都明确规定了中标或成交原则，只有单一来源采购方式的成交原则比较含糊，仅要求"在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购"，因此，为了准确把握单一来源采购的成交原则，必须对保证项目质量和合理价格有深入的理解。

　　保证项目质量

　　政府采购的目的是为了满足采购人的正常公务需要，项目质量将直接关系到采购人履行公务的效能，因此，尽管单一来源采购只能有惟一供应商满足其需要，但采购时首先考虑的因素还是采购项目的质量，否则就失去了采购的意义。

　　单一来源采购的保证项目质量，不能简单地理解为要求供应商满足项目的质量需求，而应当包含以下两层含义：一是满足采购人在技术需求等方面的要求；二是满足采购人在数量、交货时间、服务、付款方式等方面的要求。

　　技术需求等方面的要求，可以是技术规格、产品构成，或项目性能等，既可以用文字表述，也可以用图纸表示。需求必须清楚和严谨，以便供应商无需任何附加说明就能够理解。在与供应商协商谈判时，必须要求供应商对技术需求逐一进行响应，特别是在单购的情形下，更应该与惟一供应商将技术需求部分商定明确。对一些复杂的项目而言，随着技术的不断发展，采购人对技术需求也越来越高，项目的有些性能已不能通过检测来鉴定，就这些项目而言，采购人为了确信供应商所完成的项目达到所规定的技术需求，可以要求供应商证明项目设计、实施等各个环节的主要质量活动确实做得很好，且能提供合格项目的证据。针对采购人提出的质量保证要求，供应商应开展外部质量保证活动，即应向采购人提供项目设计、实施等全过程中某些环节活动必要证据，使采购人放心。

　　对于急购而言，交货时间是采购人最关注的问题，也是急购情形能够成立的关键因素，保证项目质量的核心内涵就是在采购人要求的交货时间内，供应商能够提供满足技术需求的货物、工程或服务。而添购对于采购数量则更为关注，这些都构成保证项目质量的内涵。

　　合理价格

　　单一来源采购虽然缺乏竞争性，但从为政府和社会负责任的角度，也应按照物有所值、互惠互利的原则与供应商进行协商，合理确定成交价格。

　　有人认为通过政府采购后的成交价格，就应当是市场最低价，只有在市场上购买的价格最低，才算合理；也有人认为网购的价格是最公开的，只要政府采购价格低于或接近于网购的价格，才算合理；还有采购人认为，只要供应商的价格低于采购预算，就算合理。以上观点都比较片面。

　　政府采购的价格是否合理，与供应商的定价策略相关。供应商的定价策略一般分为基于成本定价和基于需求定价两种。基于成本定价，即用各种生产投入的成本作为产品和服务的定价基础。通常用于设备和工业品的定价。对于形成批量生产的设备和工业品，可以通过供应商对不同采购数量报出的不同价格，计算出供应商大致的固定成本和最低单位可变成本，再对比政府采购的报价，可比较出价格的合理性。如供应商提供了以下资料：

　　通过不同总价格和数量的差别，可以计算出：

　　估算单位可变成本：

　　得出最低单位可变成本为600元。假定供应商生产产品的单位可变成本是相同的，则对应不同采购数量的最低可变成本为：

　　用最低可变动成本30000元为基数，可计算出供应商的固定成本，即50*1500-30000=45000元。把固定成本加上每个最低可变成本上，即可计算出供应商不同采购数量的可能的最低成本：

　　此时，用供应商参加单一来源采购时的报价与不同数量供应商可能的最低成本进行比较，即可得出供应商的报价是否合理，也可作为与供应商进行协商谈判的依据。

　　但通常单一来源采购的产品市场上几乎没有竞争，供应商以基于需求定价为主，即以供应商认为的，采购人依据其供应选择，能够承担且愿意支付的数额作为定价基础。在此情况下，很难测算出供应商的成本，何况即使测算出了供应商的成本，供应商也不会按照在成本的基础上加价的方式参与单一来源采购。因此，在合理价格的把握上，应当找对参照物，并在执行时遵循以下"三不能"原则：

　　不能突破采购预算。根据《预算法》规定，各级政府预算是由本级人民代表大会审查和批准，由本级政府财政部门批复，未经批准，不能调整预算。因此，即使在单一来源采购时，也必须遵循此规定，突破采购预算，即意味着需要追加预算，除非经批准同意追加，否则在采购时成交价格不能高于采购预算。

　　不能明显高于市场采购价。随着网络和通讯技术的日新月异，价格信息也变得越来越公开，政府采购可以充分利用相关技术，了解更多的价格信息。一些网店上的价格可以作为辅助性的参考，但不能直接拿来作为参照系。政府采购活动中其他地区或其他采购人购买同类产品的近期成交价格，更具有参考价值。对于艺术品等不好估值的项目，则可参照近期的公开拍卖价格。

　　不能比同类相近产品价格高出太多。世上没有哪种产品是不可替换的，关键看替换的代价是否能够接受。单一来源采购的成交价格也应当有一定的接受区间，如超出了这一区间，即使采购人认为合理，社会公众也不能认同，如2011年的天价内存条事件，就是社会公众普遍认为购买的内存条比同类相近产品贵得太离谱，从而引发的公众对政府采购工作的不满。

　　三人以上单数专家论证

　　对于适用急购情形的单一来源采购项目，由于时间不允许，不应再组织论证。对于适用添购情形的，只要符合条件，也无需再进行论证。对于适用单购情形的，在公示前也没必要论证，理由如下：一是政府采购法律法规没有规定必须要事先论证；二是由于设定了采购前的公示环节，如理由不充分，自有相关供应商提出异议；三是许多专家形同摆设，以采购人意志为转移，论证并不能起到实质性的作用。因此，不应将专家论证作为申请单一来源采购的必要环节，由采购人或采购代理机构自行把关是否需论证会更有成效。但在公示期间收到异议后，说明原来采购人或采购代理机构掌握的情况可能存在问题，这时就有必要进行论证，以维护政府采购的公平、公正。

　　参与论证的人员是否应当从政府采购专家库中产生，政府采购还没有相关规定。如果需要在公示前对单购情形进行论证，由于公示时将接受社会的监督，对于论证人员的条件可以适当放宽，不限于政府采购专家库中的专家。但对于受到异议后的论证，将为采购机构或监管部门是否继续采用或者批准单一来源采购起到一定的参考或决策作用，论证人员应当承担起一定的责任，由政府采购专家库中的专家承担论证工作更合适。参加论证的人数应当由三人以上单数组成，以利于专家对有些争议事项进行表决。由于单购的申请是由采购人提出的，在处理异议时，可要求采购人代表不参与表决，以利于论证专家做出客观公正的判断。

　　编制采购文件采购避免暗箱操作

　　有些政府采购从业人员认为，既然已经批准采用单一来源方式采购，只有惟一供应商能够满足采购人的需求，没必要再编制采购文件，直接与供应商签订合同即可。这种观点是错误的。《政府采购法》第四十三条规定：政府采购合同适用合同法。第四十四条规定：政府采购合同应当采用书面形式。《合同法》第十三条规定：当事人订立合同，采取要约、承诺方式。既然订立的合同应当采用书面形式，要约和承诺最好也应采用书面形式，否则会出现口说无凭的情形。单一来源采购也适用同样的道理，只有编制采购文件和响应文件，才可以记录下合同订立的每个过程。

　　尽管只有惟一供应商能够满足采购人的需求，但采购人的需求不仅包括技术需求，还有必要的商务条款，如果不以书面形式告之供应商，供应商可能并不能了解到采购人的全部需求，在订立合同时很容易发生纠纷。因此，编制单一来源采购文件，将采购人的需求完整地以书面形式表述出来很有必要。同时，供应商能够满足采购人需求的方案也可能有多种，具体选择哪种方案也应由供应商提供书面文件，以便于采购人确认方案是否能满足其需求，或选择何种方案更符合其需求，因此，供应商编制完整的响应文件也不可省略，既避免了口说无凭，为合同的顺利签订奠定基础，也降低了暗箱操作的风险。

　　尽管需要编制采购文件和响应文件，但对于急购情形，采购人或采购代理机构可能来不及编制完整的采购文件，也没时间让供应商编制响应文件，因此，可以由采购人或采购代理机构直接邀请供应商进行谈判，对谈判过程中涉及到合同条款的内容应予以记录，双方签字确定即可，供应商可先履约，再根据记录补签合同。对于添购情形，采购人和供应商的权利义务关系已经在原合同中明确，在合同条款未发生重大调整的情况下，直接按照原合同条款签订添购合同即可，也没必要再编制采购文件和响应文件。

　　多家代理商可参加同一单一来源采购

　　当前，一些采购代理机构在代理单一来源采购项目时，通常会要求原厂商自己或其指定的惟一一家授权代理商参加单一来源采购，如出现多于一家代理商的情况，则认为不符合单一来源采购的规定，通常会终止采购程序，要求原厂商必须指定惟一一家代理商，才能完成单一来源采购活动。其实，这种做法是错误的，也不符合政府采购的公平竞争原则。

　　对于多家代理商参加同一单一来源采购项目，采购代理机构完全没必要拒绝，相反，应当鼓励代理商之间的竞争。根据财政部办公厅《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》（财办库[2003]38号），如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的，应当作为1个供应商计算。公开招标以外采购方式以及政府采购服务和工程，也按此方法计算供应商家数。不论多少家代理商参加同一单一来源采购项目，都可以作为1个供应商，完全符合单一来源采购的适用条件。同时，通过多家代理商之间的参与，采购人可以选择到能够满足其需求，价格和服务最优的代理商作为其成交供应商，比只允许一家代理商参加采购，有百利而无一害。对于一些金额不大、售后服务要求不高的单一来源采购项目，更应该取消原厂商的惟一授权，鼓励有资质、有能力履约的代理商都来参加采购活动。

　　采购结果应是专家谈判的结果

　　《政府采购法》规定：采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。说明在组织单一来源采购时，采购人与供应商应当就项目质量和价格进行协商，然后再确定。协商的过程，其实就是谈判的过程，只是在此情形下的谈判与竞争性谈判情形下的对抗性谈判不同，是一种非对抗、较温和、买卖双方共同努力达成成交的协商式谈判。为了就项目质量、价格达成一致意见，谈判也是非常有必要的。

　　根据《政府采购评审专家管理办法》第二条第二款规定：评审专家从事和参加政府采购招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购活动评审，以及相关咨询活动适用本办法。因此，参加单一来源采购活动的评审专家（为与竞争性谈判方式的谈判小组区别，此处暂叫做评审小组）应当从政府采购监管部门设立的专家库中随机抽取产生。但评审专家如何组成，政府采购相关法律法规却未作任何规定。建议可以参考竞争性谈判采购方式，评审小组由三人以上单数组成，有利于对协商后能否成交进行表决，同时，专家人数也不能少于总人数的三分之二。

　　规避单一来源采购五对策

　　由于单一来源采购缺乏竞争性，采购人在采购时处于不利的地位，成交价格通常高于正常的采购价格，因此，在采购活动中，除对单购情形要求强制公示、监管部门从严审批外，还可以采取其他必要的措施，尽量避免人为造成的单一来源采购的情形出现。

　　新项目考虑寿命周期成本

　　对于尚未采购的新项目，应当树立不仅是采购产品、更是采购服务的整体理念，将寿命周期成本的概念运用到对产品或服务的评价体系中，尤其是对后期使用成本较高，如需使用大量耗材的项目，或对后期服务比较专业，如软件开发等项目。采购时应当将项目寿命周期内所需的耗材或服务费用一并考虑，在合同约定的寿命周期内，采购人不再支付任何费用，避免只能从惟一供应商处采购，和保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购的两种情形发生。

　　老项目引入公开竞争机制

　　对于一些已经实施的老项目，在实施初期可能由于市场成熟度不高，只能由惟一或原有供应商提供服务。但随着市场的不断变化，项目实施后期可能并非只有惟一或原有供应商才能提供后续服务，如一些系统集成项目的升级、扩展或专业设备的维保等，只要原有项目的基础资料比较完备，后续服务完全可以由其他供应商提供。因此，对类似项目应当公开相关信息，引入竞争机制，将老项目当成新项目做，可以避免部分单购或添购的情形发生。

　　统筹安排避单购

　　目前，有部分单一来源采购产生的原因是由于上级主管部门有统一建设要求，通过招标或直接指定了承担本级建设的供应商，要求下级必须与上级主管部门配套或购买一样的产品，人为指定承担本级建设的供应商为惟一供应商。因此，针对一些涉及整个行业，尤其是中央和省级行业主管部门的采购项目，如果要求下级必须与上级保持一致，则应当由上级主管部门统筹安排，将下级的采购需求集中，由上级统一组织采购。如由于预算管理体制的问题，上级主管部门无法将下级采购需求集中时，应当提出建设标准，由下级按标准自行组织采购，而不能指定惟一供应商，让下级别无选择，只能选择单一来源采购。

　　未雨绸缪防急购

　　自从2003年我国发生"非典"后，各地相继建立了应对突发事件的应急机制，国务院也于2006年发布了《自然灾害类突发公共事件专项应急预案》，对发生不可预见的紧急情况有了相应的应对措施，其中就要求"整合各部门现有救灾储备物资和储备库规划，分级、分类管理储备救灾物资和储备库。"因此，各地政府采购监管部门和集中采购机构应提前参与到应急预案的落实中，对一些安全性的储备物资项目提前安排采购，力争避免紧急情况发生时，采购人、采购代理机构、监管部门都手忙脚乱，造成单一来源采购的货物和服务不能完全满足需求、价格奇高的现象发生。

　　区域联动提成效

　　对于一些确实只能按照单一来源方式采购的垄断性项目，如专利产品、电脑的操作系统等，单独组织的采购价格基本与市场价相持平，没什么优惠，但如果实行一定范围内的区域联动，将区域内的相同项目合并，可以形成一定的批量，在此基础上统一与供应商进行谈判，比单个采购人与供应商谈判要有利得多，谈判的筹码越多，谈判的结果越好，同时从整个社会的角度来看，还可以提高采购效率，降低采购成本。