由于法律规定不详尽，单一来源采购这种重要的非招标采购方式在实际运用中存在一些问题，这些问题在区县级政府采购中表现尤其突出。区县级政府采购发展相对较晚，是当前政府采购规范管理的重要领域，规范区县级单一来源采购具有重要意义。本文从单一来源采购在区县级政府采购中的实际运行情况出发，分析了这种采购方式在区县级运用中存在的主要问题，并提出了相应的改进措施。
　　
　　问题多发 区县单一来源采购待规范
　　
　　概括来讲，区县级采购人在运用单一来源方式中，主要存在五个方面的问题。
　　
　　漠视管理程序 变相指定品牌
　　
　　《政府采购法》第三十一条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。但现实采购中，部分区县采购人并没有严格按照以上规定执行。
　　
　　一种情况是采购人上级单位发文指定供应商，使区县级采购人有所凭借，并以此向本级采购监督管理部门要求按单一来源进行采购。这类采购人的上级单位完全未将《政府采购法》上述规定和政府采购分级管理的规定放在眼里，自定采购方式并强加给下级单位，严重放大自我权力，扰乱了下级政府采购的监督和管理。
　　
　　另一种情况是“先斩后奏”，先完成单一采购再走过场补办采购手续。一些采购人利用单一来源采购本身公开性、透明度不高的特性，在采购完成后再到政府采购监督管理部门和操作机构去补办手续，让已采购完成的项目披上“合法的外衣”。
　　
　　还有以“时间紧迫”和“信赖某家单位”为由抵制监管。部分采购人常以“马上要开工”、“要立即使用”、“上面马上要来检查”等为由制造紧迫感，抵制其他采购方式的运用，迫使监督管理部门碍于情面，核准其自定的采购方式。也有少数采购人以“领导信赖某品牌”或“我们习惯用某种产品”为借口，直接采用单一来源方式采购。
　　
　　随意操作 不遵循法定原则
　　
　　《政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”。而在现实中，部分区县采购人却在应用单一来源采购方式时，对该条规定置之不理。
　　
　　首先，忽视公开透明原则，未在政府采购监督管理部门指定的媒体上，向社会公开（涉密的除外）实施单一来源采购方式的采购标的、拟采购对象、采购金额和运用单一来源采购方式的理由等。
　　
　　其次，未认真执行公平竞争原则。很多采购人认为，实施单一来源采购方式就没有竞争，自主裁量的空间就更大。这种认识是不正确的，因为政府采购本身就是一种体现公平竞争的采购活动，只不过单一来源采购方式的竞争性没有公开招标和竞争性谈判等方式强。基于这种错误认识，采购人要么不在指定媒体发布采购信息；要么在媒体上发布采购信息的时间很短，或只在一家媒体上发布，以此限制其他潜在供应商参与竞争，从而达到其从单一供应商处采购，或者从其推荐的商家中采购的目的。
　　
　　再次，难以认真执行公正原则。单一来源采购中，采购经办人能与供应商频繁接触，若采购经办人员不是按照一定的规范条件和程序确定的，而是一直固定或者事先安排的，则极容易使采购谈判、成交和验收过程有失公正，导致廉政风险。
　　
　　随意定价 成交缺乏约束
　　
　　《政府采购法》第一条即指出了施行政府采购的目的之一就是“提高政府采购资金的使用效益”。但许多区县采购人在应用单一来源采购方式时总是抱着一种观点：只要买得到、方便买和买得快就好。为了图快、图方便，采购过程中任由供应商随意定价。与此同时，供应商还抓住采购人的这种心理，不是勾结采购经办人以次充好，就是高买低配；不是故意抬高价格，就是实行远远高于市场行情的有偿售后服务。
　　
　　此等行为严重违反了《政府采购法》第三十九条“采取单一来源采购方式的，采购人与供应商除应当遵循本法所规定的原则和保证采购项目质量外，还应当在双方商定合理价格的基础上进行采购”的规定，有违政府采购制度通过实施政府采购购买物美价廉的货物、服务和工程的初衷。
　　
　　履约验收走形式
　　
　　部分区县单一来源采购项目的履约验收由于采购监管被弱化、采购原则未遵循、成交过程轻率，导致履约验收也流于形式，甚者根本不进行履约验收。
　　
　　其原因有两方面：一是因为采购人握有上级部门所发文件这把“尚方宝剑”，只把采购作为一种简单的行政任务来完成，至于供应商的履约标准、质量和结果就成了他们不太关心的内容了。或者采购人本身对政府采购有抵触，更甚者是“先斩后奏”式的程序补办，因此在履约验收上就成了走形式，不关心验收的具体内容和验收的效果。
　　
　　二是采购监管部门在下达单一来源采购方式时已经基本了解了采购人的意图，同时采购代理机构在执行采购过程中也能了解此类采购的具体情况，通常不会、也不愿意介入此种采购的履约验收，多在采购文件中注明“由采购人自行组织验收”以规避担责风险。因此，部分区县单一来源采购项目的履约验收几乎完全控制在了采购人手中，进而形成虚有其名的状况。
　　
　　监管缺位 力度不足
　　
　　《政府采购法》明确规定各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。同时规定各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理。其中，审计机关应当对政府采购进行审计监督，监察机关对参与政府采购的国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监督。
　　
　　监督管理部门在现实中往往把目光和精力放在了公开招标、邀请招标和竞争性谈判等采购上，或者采购金额较大的项目上，而忽视了区县级采购中比这三类采购方式采购次数多的单一来源采购。此外，财政部门在下达单一来源方式后，对后续采购活动的监督大多数是缺位的，特别是对采购人在整个采购活动中的职责履行和违约、违法的监督管理更是不足。
　　
　　再就是监察机关对采购人行为，特别是单一来源方式下采购前行为和采购后行为监督力度不够。同时，监察机关对采购人违规行为查处后的公布和审计机关对采购人违规的审计结果公布力度也很不足。

　　
　　对症施治 完善区县单一来源采购管理
　　
　　加强法规宣传 严格程序管理
　　
　　现实工作中相当一批区县采购单位经办人员对《政府采购法》等法律法规不熟悉、不理解，对施行政府采购的认识不够，导致了在采购方式的应用中出现问题。要从源头上纠正这一问题，就要针对区县采购人开展多形式、多渠道、多途径和经常性的政府采购法规的宣传教育活动，使采购人能熟悉政府采购法律法规，使其对如何应用单一来源采购方式能心中有数。
　　
　　政府采购监督管理部门必须严格政府采购监管。一是要由社区的市以上财政部门建立和完善单一来源采购方式审批制度，可从应用范围、应用条件、应用申报、应用规则和审批管理等方面出发建立统一的审批制度。二是要严格单一来源采购方式的审批程序。要求采购人申请应用单一来源方式时必须提供书面申请报告、价格评审证明、信息发布证明、单位内部纪检或内部审计机构的审核文件、单位负责人和经办人员的遵纪守法承诺书等。这样既加强了责任管理和报批依据的完善，便于政府采购监督管理部门审批，又避免了审批流于形式；另一方面，要严禁补办审批手续，杜绝“先斩后奏”。
　　
　　提升透明度 信息公告制度化
　　
　　采购信息的公布，能有效提高政府采购活动的透明度，有利于促进公平竞争，保障采购执行的公正。采购信息公告，是解决区县级运用单一来源采购方式不规范问题的有效措施。
　　
　　很多监管人员都有这样的体会：凡是敢于挂网公示的采购项目，敢于在媒体上“晒”的项目，敢于接受公众监督的项目，其招标采购的原意都是符合政府采购的宗旨的，也是值得信赖的。许多区县采购人执意使用单一来源采购方式的目的就是为了规避公开招标等竞争性更强的采购方式，期望逃避公众监督，想方设法扩大自己在采购中的自由裁量权。
　　
　　将区县单一来源采购项目上网公示接受社会监督，能将“暗箱操作”几率降至最低，大大增加此类采购项目的透明程度，进而有效降低质疑、投诉、违纪腐败等问题。
　　
　　要严格将单一来源采购项目在指定的媒体上公示，公示时间不得少于规定的时间，并要求充分载明实行单一来源采购的理由、采购的具体内容，和在采购单位内部公示的情况。只有这样，才能保证实行的单一来源采购能遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则，也才能广泛接受监督。让社会监督单一来源采购是否属于“只有唯一供应商”、是否属于“发生了不可预见的紧急情况”、是否属于“必须保证原有采购项目的一致性或者服务配套要求的添购”。
　　
　　规范成交过程 确保结果公正
　　
　　规范单一来源采购谈判程序，能有效制约单一来源采购方式运用的不规范，能提高采购到物美价廉货物、服务、工程的保障系数。
　　
　　首先，单一来源采购应建立采购小组。要改变以往由采购经办人单方面与供应商一商谈就定价或者由上级部门指导定价的格局，在采购过程中由财务人员或委托代理机构聘请的有关专家事先按规范程序评定单一来源供应商对采购需求的响应情况，防止供应商虚假响应，在供应商响应的基础上再次测算单一来源项目价格，以此为基础再与供应商进行价格谈判，进一步保证所采购的货物、服务或工程既符合需求,又定价合理。
　　
　　前后并重 强化履约验收
　　
　　采购项目履约验收，是采购的最后关口，是采购操作的延续和验证。没有严格的采购合同履约验收，即使前期市场调研充分、采购申请审批严谨、成交过程操作规范，如供应商在这个环节以次充好、虚做实报，采购结果也是失败的。因此，前后并重，加强履约验收管理，能保障采购结果成功。
　　
　　首先要规范单一来源采购的验收程序。要在采购阶段预先约定项目验收人员、验收标准和验收方法。要求相关部门或人员严格执行验收程序，不得减少试用时间、减少维保年限、减少验收环节。
　　
　　其次要强化履约过程的管理，不能等到项目完工或者全部供货、服务完成后才进行。采购合同履行完毕后统一组织的验收，往往由于工作量大使验收流于形式。应采取定期检查或随机抽查的方式加强履约过程管理，促使供应商保质保量地履行采购合同。
　　
　　最后是要明确采购人、采购代理机构和采购监督管理部门在履约验收工作中的具体责任。虽然《政府采购法》第四十一条的规定明确了采购人是验收的法定主体，但采购人该如何组织验收、需要承担哪些责任还未进一步明确，只有责任明确了，采购人在验收中就不敢应付。
　　
　　再从《政府采购法》第六十一条的表述看，集中采购机构亦有合同审核、履约验收的管理职能。集中采购机构应在明确参与采购项目验收人员的职责权限的基础上，积极协助采购人完成履约验收工作，不可轻易放弃法律赋予的采购后续管理职能。
　　
　　作为法定监督管理部门的财政部门，也应重视履约验收工作，明确自己的项目验收职责，安排专人负责，领导和监督政府采购的履约验收工作，保障项目采购的成功。
　　
　　各方协力 强化监督
　　
　　采购监督的全面覆盖，能有效提高区县政府采购的工作效率，保障各采购当事人的认真履职，保障政府采购质量。
　　
　　要建立健全“单一来源”采购项目的日常监督检查制度和专项监督检查制度，加强对这种采购方式应用的监督检查。其次要健全区县政府采购监管机构建设，使区县政府采购监督管理机构人员充足、素质较高，有足够的力量和较高的管理水平，来强化对单一来源采购方式应用的监督检查。
　　
　　区县财政监管部门在加强监督管理中要转变观念、创新制度和改进方法，建立与纪检、审计等监督部门的高效联系机制，共同发力合璧监督，以增强对单一来源采购方式应用的事前、事中、事后全过程的监督检查。
　　
　　要对经常应用单一来源采购方式的机构或部门实行专门检查。对查出的问题要在公众媒体进行“曝光”，震慑其他采购人。同时亦要监督本级监督管理部门有否不按规定审批、越权审批和帮助补办审批手续等问题，要从源头上加强对单一来源采购方式应用的监督管理。
　　
　　相关链接
　　
　　《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》摘录
　　
　　第二章 一般规定
　　
　　第五条 在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务，采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整的或者依法经批准采用公开招标以外方式采购的除外。
　　
　　第二十二条 采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后二个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果，并向成交供应商发出成交通知书。公告时间不得少于五个工作日。
　　
　　成交结果公告内容应当包括：采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；成交供应商名称、地址和成交金额；主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价；评审小组成员名单。采购人和评审专家共同推荐参与竞争性谈判或者询价采购活动供应商的，还应当公告采购人和评审专家各自的推荐意见。
　　
　　第二十七条 在非招标采购活动中出现下列情形之一的，采购活动终止：
　　
　　（一）出现影响采购公正的违法、违规行为的；
　　
　　（二）供应商报价均超过采购预算的，采购人不能支付的；
　　
　　（三）因重大变故，采购任务取消的。
　　
　　采购活动终止的，采购人应当发布项目终止公告并说明原因。出现前款第一、二项情形的，采购人应当重新开展采购活动；出现前款第三项情形的，采购人应当将项目实施情况和采购任务取消原因报本级财政部门备案。
　　
　　第三十条 采购人、采购代理机构应当妥善保管每项采购活动的采购文件。采购文件包括采购活动记录、采购预算、谈判文件、询价通知书、响应文件、推荐供应商的意见、评审报告、成交供应商确定文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定以及其他有关文件、资料。采购文件可以电子档案方式保存。
　　
　　采购活动记录至少应当包括下列内容：
　　
　　（一）采购项目类别、名称；
　　
　　（二）采购项目预算、资金构成和合同价格；
　　
　　（三）采购方式，申请采用非公开招标方式的原因及相关材料；
　　
　　（四）选择及确定参加采购活动的供应商的方式及原因；
　　
　　（五）评审标准及确定成交人的原因；
　　
　　（六）终止采购活动的原因。
　　
　　第四章 单一来源采购
　　
　　第四十二条 单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。
　　
　　第四十三条 符合下列情形之一的采购项目，可以采用单一来源采购方式采购：
　　
　　（一）只能从唯一供应商处采购的；
　　
　　（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
　　
　　（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
　　
　　第四十四条 达到公开招标数额的货物、服务项目，或者达到招标规模标准、依法不进行招标的工程项目，拟采用单一来源采购方式的，应当按照以下要求在采购活动开始前报财政部门批准：
　　
　　（一）属于本办法第四十三条第一项情形的，采购人、采购代理机构应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，财政部门应当根据公示情况决定是否批准采用单一来源采购方式；
　　
　　（二）属于本办法第四十三条第二项情形的，采购人、采购代理机构经财政部门批准同意后，采用单一来源采购方式采购；
　　
　　（三）属于本办法第四十四条第三项情形的，采购人应当报经主管部门同意后持原合同副本报经财政部门批准同意后，在不改变合同主要条款的前提下与原供应商协商签订补充合同。
　　
　　第四十五条 本办法第四十四条第一项规定的采用单一来源采购方式公示，公示期不得少于五个工作日，并应当包括以下内容：
　　
　　（一）采购人、采购项目名称和内容；
　　
　　（二）拟采购的货物、工程或者服务的说明；
　　
　　（三）采用单一来源采购方式的原因及相关说明；
　　
　　（四）拟定的唯一供应商名称、地址；
　　
　　（五）专业人员论证意见及专业人员名单（含姓名、工作单位及职称）；
　　
　　（六）公示的期限；
　　
　　（七）采购人、采购代理机构、财政部门的联系地址、联系人和联系电话；
　　
　　（八）省级以上财政部门规定的应当公示的其他事项。
　　
　　第四十六条 供应商对采用单一来源采购方式公示有异议的，应当在公示规定的期限内，将书面意见反馈给采购人、采购代理机构和财政部门。
　　
　　第四十七条 采用单一来源采购方式公示期满后，采购人、采购代理机构收到异议的，应当在收到供应商书面意见后五个工作日内，组织补充论证，论证后认为供应商异议成立的，应当依法采取其他采购方式；论证后认为供应商异议不成立的，应当将供应商的异议意见、论证意见作为本办法第六条第二款规定的申请材料一并报财政部门。
　　
　　第四十八条 采用单一来源采购方式采购的，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商进行谈判，在保证采购项目质量的基础上，商定合理的成交价格。