"强化需求管理 奠基标准化政采"专题

　　编者按 我国实行政府采购制度改革以来，一直在强调采购过程的合法性，许多政府采购监管部门监管的重点也始终是采购过程。事实上，抓好采购需求的管理也一样重要。如果"需求关"不把好，再怎么符合程序的采购活动都可能会被推翻，甚至会被全盘否定，曾经被曝光的天价采购、奢侈采购就是很好的例证。因此，采购需求管理绝不可偏废，尤其是在大力推政府采购标准化的今天，作为政府采购源头的需求问题，更应引起监管部门高度重视。本期推出"强化需求管理 奠基标准化政采"专题，供关人员参考。

　　强化需求管理是改革的现实需要

　　政府采购需求对采购从业人员而言，并不陌生。采购需求管理上升为政府采购管理转型的高度和完善政府采购流程的范围，则似有唐突。但考察我国政府采购法律制度实施中面临的问题和政府采购管理转型发展方向可以发现，采购需求管理问题有其产生并应被讨论的合适理由和动因。

　　标准化政采要求强化需求管理

　　采购需求管理不足直接影响政府采购效益。《政府采购法》颁布实施10年来，随着国内改革的深入和国际化进程的推进，政府采购法律制度日益深入人心，政府采购规模逐年增长、范围不断拓展、活动日益规范，在规范支出行为、源头防治腐败、支持国货、扶持中小企业发展等宏观调控方面发挥着越来越重要的作用。

　　具体到政府采购管理和操作层面，严格加强监管，依法规范操作，毫无疑问已成为业界共识，充分反映了政府采购法律制度建设和实施方面取得的巨大成就。

　　但随着政府采购市场的日益发展，近两年媒体频繁曝光的天价采购、豪华采购、奢侈化采购等热点问题，严重影响了政府采购的良好形象。但倒查有关政府采购项目的实施过程，往往并不存在明显的违规操作行为，采购活动的"合法律性"没有问题。因此，作为政府采购业内人士，笔者常常感到困惑：问题究竟出在什么地方？

　　财政部有关调研报告已经为我们明确指出症结所在："多年来，政府采购监管主要侧重于采购过程的合法性和规范性，即'怎么买'的问题，而对'买什么'、'该不该买'、'按什么标准买'的问题关注不够。……采购管理本身关注'活动管理'而忽视'需求管理'是一个重要原因。"①

　　作为应对措施，财政部决定从2011年下半年开始在中央层级推行计算机、打印机等通用产品的批量集中采购试点，并不断扩大品目范围，于2013年8月正式出台《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》，明确集中采购机构采购品目应当逐步实施批量集中采购，其根本目的就是归集需求、统一标准。从表面上看，批量集中采购有效降低了通用产品的采购价格，本质上则是从源头加强采购需求控制、实行招标文件标准化的结果。

　　由此可见，政府采购需求已经成为进一步深化政府采购制度改革必须面对的迫切问题。相比继续推进操作程序方面等形式方面的标准化和规范化，采购需求管理更应当是政府采购标准化建设应当高度关注的内在要求。

　　从被动执行到积极能动

　　政府采购转向"需求管理"具备理论动因。回顾政府采购法律制度的有关理论，以往研究由于更多地将《政府采购法》归类于行政法范畴，从而按照以"行政行为--司法审查"为主轴、规范主义进路为侧重的传统行政法学理论框架作为研究的起点和参照系，对如何严格执行既有政府采购法律规范给予更多思考，关注的核心是政府采购活动的合法性，追求政府采购实施程序的标准化目标，而鲜有采购需求管理的研究。但规范主义思路下的政府采购管理，解决实际问题的力量往往依赖于既有规范的完备与成熟程度，如果缺乏这一条件，其效果就会大打折扣。

　　从我国《政府采购法》的立法过程看，法律制定时政府采购实践刚刚起步，整体制度设计缺乏充分的实践经验基础和对实践问题的回应，法律规范与实践之间的互动性比较弱，更多地体现为立法对实践的单向推动和指导。

　　同时，随着经济社会发展的日益变革，政府采购实际情况正在发生重大变化，由于法律规范本身固有的滞后性特点，进一步加强了政府采购法律制度在社会适应性方面的问题，一些具体制度规范明显滞后于政府采购实践的发展进程。

　　面对政府采购活动中多元的价值和利益冲突，仅仅凭借遵循已有的立法，对有限的政府采购行为进行合法律性判断，无法一劳永逸地证成政府采购制度的合理性和实现政府采购制度初衷，已经日益难以满足现实的需要。解决这一问题的最佳途径，无疑是结合实践需要对《政府采购法》进行修订，但这在短期内显然是不可能完成的任务。

　　这种情况下，继续片面强调政府采购的程序和形式合法性，而忽略采购需求管理的内在要求，无疑有舍本逐末之感。而直面政府采购制度自身发展的问题，把握政府采购活动中的价值与利益冲突，在推进其规范化、标准化的同时，不仅应考虑合法律性，同时也要考虑政府采购的效率、政府采购的经济调控职能，打破长期以来只关注"合法性"的思维定势，充分利用现行法律的留白，寻找改革空间和完善措施，探索更为合理的政府采购管理和规制方式，从关注"活动管理"转向同时重视"需求管理"。因为从根本上说，"活动管理"背后体现出对政府采购现行法律规范的被动遵守，而"需求管理"之下的政府采购管理工作更为积极能动，两者的目标是一致的。

 

　　理顺各方关系 建合理定价体系

　　纵览《政府采购法》全文，仅在第三十八条、第四十条有关竞争性谈判和询价采购结果确定时顺带提及"采购需求"，对其内涵外延等均未界定，更未纳入政府采购管理的范畴，导致制度体系设计上的逻辑断裂和矛盾。反映到政府采购管理实践，就是对采购需求管理的遗漏。因此，有必要重新厘定采购需求管理的地位。

　　采购需求是政采首要环节

　　《政府采购法》第六条规定："政府采购应当严格按照批准的预算执行"，政府采购预算编制因此成为政府采购管理的源头。在政府采购改革推行初期，财政资金紧张、采购行为很不规范的情况下，为迅速达到压缩需求、节约资金、规范采购行为的目的，通过对预算的源头控制实现对采购行为的约束，无疑是最简单而有效的途径，立法的这一制度设计具有特定的时代背景。

　　但随着政府财力增强、预算标准不断提高，鲜有采购项目因为超出预算而无法实现，预算标准"不差钱"、远高于政府采购实际需求成为一种常态，仍然坚持通过预算控制采购需求难免失之宽泛、难于奏效。由于政府采购预算编制没有采购需求论证的前置环节，"我国的政府采购预算编制存在的问题之一就是缺乏一个合理的定价体系，……往往是'拍脑袋'，随意性很强。"②实践中，采购人关心的不再是在有限的预算标准下如何满足基本需求，而是在充裕的资金保障下怎样实现采购需求的最大化，高价采购、超标准采购等现象便不可避免，背离了政府采购制度的初衷。

　　近年来，一些地方的财政部门尽管下了很多功夫、采取了很多措施强化政府采购的预算管理，却难以跳出"为预算而预算"的管理漩涡，无法发挥预算对采购过程的控制作用，重要原因就在于失于对采购需求的有效管理。随着政府采购制度深化和形势发展，实现政府采购需求管理地位作用的回归，使之取代预算管理成为政府采购管理的源头，通过强化需求管理、实行需求标准化从而形成合理的定价体系，为政府采购预算编制提供科学合理的基础，理应成为政府采购管理的新方向。

　　需求管理贯穿政采全程

　　如果仅仅处于采购活动首要环节的地位，政府采购需求管理尚不足以上升为政府采购理念转变的高度。但在还原采购需求作为政府采购活动逻辑起点的基础上，我们发现政府采购整个流程将得以再造，从原有"预算管理→项目实施→合同签订→资金支付"的政府采购线性流程，转变为"采购需求→预算管理→项目实施→合同签订→资金支付→履约评价→采购需求→……"的环形模式（如右下图）。

　　政府采购环形流程中，政府采购管理从采购需求的确定启动，其任务"就是要根据各单位履行职责的需要，准确地确定单位采购的功能需求，具体包括各单位的职能、任务定位，为完成这些任务所必需的工程、产品和服务，需求的种类、数量、技术规格、需要的时间等。在确定需求的过程中，要求各部门准确地确定必要功能，保障履行职能的需要，同时不断地剔除不必要的功能，减少不必要的开支并避免浪费。"③

　　按照系统论的观点，基于系统内各子系统之间的相互联系和制约关系，采购需求的作用不仅仅限于起始环节，而会直接成为采购预算编制的基础，对采购预算起决定性作用；在项目实施环节，采购需求直接列入采购文件以项目需求出现，在项目评审阶段又成为评审标准的主要内容；在合同签订、资金支付环节，作为对采购结果的确认与执行，采购需求成为确定双方当事人权利义务的重要合同条款，并根据供应商对采购需求的实际履行情况支付资金；履约评价环节是因应需求管理而增加的，本环节具有承上启下的作用：既要对已执行的采购项目结果满足采购需求的效果进行评价，对采购需求的合理性、科学性进行评估，还要根据评价、评估情况对采购需求作进一步修正和完善，在此基础上形成新的采购需求。如此循环往复，逐步实现采购需求的固化和标准化，使采购活动各环节相互制约、采购过程产生自我调整和控制的功能，纠正实践中预算编制不科学、履约管理不严格等问题，不断提高管理水平。

　　需求管理水平最终影响采购质量

　　政府采购需求从表面上看，是采购人为履行自身职责需要而对采购项目的项目类别、技术指标、商务标准等提出的具体要求，但需求要素的来源除采购人外，还包括其他诸多方面：一是要受到采购可能性的制约，采购需求的有所技术标准必须是明确的、可以实现的，并且是可操作和可评价的。因此，在采购人提出需求的基础上，需要采购操作机构发挥自身的专业性，进行需求的规范化归纳和调整，以适应项目实施的需要。二是采购需求不能超越法定标准，必须符合相关法律法规和制度的规定，执行政府采购进口产品管理、采购预算控制、禁止差别待遇或歧视待遇以及行政机关资产配置标准等具体规定，保证政府采购的经济有效性与采购质量，维护效率与公平。三是要体现政府采购的政策功能，由于政府采购的主体是政府，决定其具有实现公共政策的功能④，政府采购需求中必须体现和满足政府采购政策功能的有关要求，以实现公共财政的基本价值。

　　因此，采购需求形成的过程不应也不能由采购人或采购操作机构单独控制，必须加强全方位管理，否则将直接导致采购结果偏离采购制度的目标要求。实践中，天价采购、奢侈采购等问题，往往是由采购人盲目提高标准、操作机构把关不严、管理部门监管缺位等采购需求管理不严所导致。

　　同时，采购需求是否科学完善，也会直接影响采购质量。如有的地方在实施批量集中采购过程中，根据采购人的不同业务需要对计算机品目设置了不同级别的采购预算标准，采购结果却出现较高预算标准的中标产品中标价格、产品性能等方面均低于预算标准较低的中标产品，远远超出采购人的心理预期引发不满，原因就在于在采购需求技术标准的设置上不够科学严谨、存在漏洞，也反映了采购需求管理与采购质量的密切相关性。采购需求标准化管理，无疑是一条可以尝试的解决路径。

　　参考文献：

 

　　合理配置权责 强化需求管理

　　权利与义务相一致，是现代法治的基本要求。强化政府采购需求管理，也应按照权责一致的原则合理配置政府采购各方参与人的权利义务，调动其参与需求管理的积极性能动性，发挥各方参与人的优势和作用。

　　专家评审关口前移

　　政府采购制度实行评审专家集体评审的方式，并基于强调采购活动程序合法性的考量，将采购项目的评审权交由依法组成的专家评审组行使。

　　但在现有采购程序中，评审专家的作用发挥并不充分：一是评审环节偏后，评审专家面对不合理的需求不仅无法纠正，反而要依照这种不合理的需求进行评审，导致采购结果有失公正；二是评审专家由于对相关项目缺乏深入了解，往往只是对照采购文件明确的采购需求进行简单评审打分，难以真正发挥其专业优势；三是评审活动开始时，参与项目竞争的供应商已经明确，评审专家难以完全排除来自供应商的干扰，客观公正的立场无法保证；四是现行采购评审过程不公开性，容易引发供应商的猜疑，引起不必要的质疑或投诉，影响政府采购效率。

　　专家评审关口前移，就是专家评审作用前移到需求提出阶段，组织评审专家对采购人的技术需求先行开展独立评审，充分发挥评审专家的专业特长优势，提出需求是否科学、合理、可行及改进的论证意见，为采购活动的顺利进行奠定基础。

　　理顺采购人和操作机构关系

　　根据《政府采购法》的规定，采购人与操作机构之间是委托关系。从实践看，采购人出于自身利益的需要和对有关规定要求的不了解，往往提出一些违背法律、超越标准的需求指标；采购操作机构主要进行项目的组织实施工作，面对强势的采购人往往无计可施，对评审过程也不能给予实质性控制和干预，却要承担采购结果是否合法的法律责任。可见，现行政府采购管理和操作模式，对采购人与操作机构的的权利义务配置产生了错位。

　　因此，采购需求管理阶段，就要注意明确划分采购人和操作机构的职责：采购人发挥对项目背景和具体需求熟悉的优势，提出采购项目的业务要求、技术指标和商务标准；操作机构基于自身职责，主要对采购需求是否合法合规、是否体现政府采购政策功能的要求进行全面审查，并对采购人的采购需求偏差进行修正。对采购人所提需求中明显违反法律规定，操作机构不予纠正的应当承担责任；对操作机构提出的修正意见，采购人拒不接受的则自行承担责任。充分发挥操作机构的监督制约作用，建立采购人与操作机构的相互制约和配合的机制，有利于保证采购需求的合理合法。

　　深化相关管理制度改革

　　积极有益的政府采购管理改革探索，能为采购需求管理提供可靠保障和推进动力，如批量集中采购制度，就是在统一归集采购人采购需求的基础上，确定统一采购标准、实施集中采购，有力地克服了采购人超标准采购、各单位采购标准不同等问题，较好地节约了财政资金。但批量集中采购改革的目标不能仅限于此，要在总结实践经验、不断完善操作实施的基础上，进一步探索政府采购通用项目需求内容标准化、个性项目需求确定程序规范化建设。

　　再如，现有政府采购强调以公开招标为主的模式，侧重于追求政府采购的公平竞争和经济效益，而政府采购需求来源却是多方面的：经济社会发展对政府采购宏观调控职能提出更高的要求，有些政府采购项目负有特殊的政策目标，首要任务是落实政府采购的政策功能，通过公开招标的方式难以实现，需要在采购方式选择方面进行积极探索。

　　此外，强化政府采购需求管理对采购结果的第三方评价、操作机构特别是社会代理机构的专业化水平也都提出了更高的要求，同样需要在相关管理制度改革方面加大力度、不断深化。