政府购买服务委托、采购、提供服务、评估和监督各环节所涉及的主体图。

　　国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出，"十二五"时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。

　　政府购买服务涉及财政资金使用，从根本上看应该纳入政府采购范畴，但与传统的政府采购行为相比，政府购买服务的链条进一步延伸，主体增多，执行环节和周期拉长。

　　从采购人、供应商、服务对象、采购机构、监管部门、评估机构、购买内容七个方面对两者进行比较，有利于进一步研究如何完善现有的政府采购机制，从而有效推动政府购买服务工作，充分发挥政府购买服务对转变政府职能、提高国家治理能力、推进全面深化改革的重要作用。

　　采购人  少数组织拓展范围空间

　　《政府采购法》规定的采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。在我国，承担社会管理与公共服务职能的主要是上述性质单位。

　　从采购人的定义看，传统政府采购行为与政府购买服务行为的采购人基本一致。但在政府购买服务中，应特别看到党委下属的政法、综合治理等部门以及工会、共青团、妇联等组织承担着大量具体的社会管理与服务工作。传统政府采购行为中，这些组织采购份额并不大，但在政府购买服务中，他们的采购范围与空间得到拓展，是政府购买服务发挥功能与作用的重要力量。

　　供应商  社会组织事业单位受关注

　　传统政府采购行为的供应商主要是企业法人。在政府购买服务领域，除了可以提供教育、卫生、医疗、康复、计划生育、技术咨询等服务的企业外，大量社会组织与事业单位也能提供服务，成为供应商。

　　其中，社会组织主要由在民政部门登记注册的基金会、社会团体、民办非企业单位组成，相关扶老、助残、救贫济困及精神抚慰、灾害救援、慈善公益服务主要由活跃在城乡基层的民办非企业单位承接。

　　事业单位是国家为了社会公益目的、利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，是有中国特色的社会服务载体。伴随事业单位分类改革的推进，其在政府购买服务中的作用发挥将越来越明显。除此之外，政府部门如果与个人签订劳务合同，就存在雇佣关系，从这一点来看，自然人也间接成为服务供应主体。

　　由于各种各样的原因，长期以来我国社会组织普遍存在独立性差、功能不全、总量不足、人才匮乏、结构不合理、地区分布不均衡等问题。社会组织发展程度滞后，难以承接政府大规模的公共服务委托。另外，很多社会组织与政府存在千丝万缕的联系，体制内的长期扶持使得其未经受市场充分历练，供给主体的服务能力无法适应市场需求。

　　服务对象  公众满意度是出发点

　　传统政府采购服务类项目的服务对象为机关本身自有的财产、物品和人员。比如，物业服务项目的服务对象是机关的办公场所和办公人员，车辆保险服务项目的服务对象是机关公务用车，公务印刷服务项目是为了满足工作需要。

　　政府购买服务的服务对象除了政府机构本身外，公共服务主要提供给经济功能、社会功能相对薄弱的儿童、青少年、老年人、残疾人、妇女、灾民、移民、流动人口及相关困难群体，他们充当着接受服务、评判服务的角色，其满意度是做好政府购买服务的根本出发点和落脚点。

　　采购机构  由集采机构实施效果好

　　政府购买服务应按照一定的程序与规则执行，保证购买过程和结果公开、公平、公正。对于传统的政府采购服务类项目，属于集中采购目录内的，必须交由集中采购机构执行。如果印刷、物业、会议服务等项目未达到公开招标限额，一般采用定点采购形式实施。

　　集中采购目录外的服务类项目和广义上的公共服务类采购，可以委托集中采购机构或社会代理机构执行，有能力的采购人也可以自行组织。2013年，中央国家机关政府采购中心就陆续组织过居家养老康复护理服务、医疗保险、货物鉴定检验服务、展览设计等集中采购目录外服务类项目采购。

　　目前对于公共服务类采购，多数是由各级政府直接购买或外包和特许经营，并未交由第三方采购代理机构执行。各级政府部门自行采购公共服务的过程中，由于没有规范的流程，不是采用市场化程度更高的"招投标"方法，私相授受、浑水摸鱼和设租寻租等问题难以避免，由此带来的服务质量、费用合理性以及资金透明度要求也无法保障。

　　监管部门  社会组织参与监督

　　根据《政府采购法》的规定，政府采购行为的监管部门是各级财政部门，审计和纪检机关赋有监督职责。

　　由于公共服务的供给主体很多是社会组织和事业单位，对政府购买服务活动的监管，可以通过财务监管机制和组织章程，确定直接有效的监管社会组织，并强化其内部管理，提高专业化和职业化水平，增强公信力。

　　评估机构  多元主体共同参与

　　由于现行法律未赋予采购代理机构监督合同履约职能，并且我国第三方评估机构发育不完善，传统的政府采购行为中，对采购结果的评估一直是软肋。政府购买服务领域，这一问题尤甚。

　　社会公共服务有较强的专业性，政府在与服务生产者签订合同后，往往缺乏专门的人员对服务提供过程中的技术问题进行监管，难以对合同的履行情况进行有效评价和监督。同时，目前政府购买服务以政府部门内部监督为主，缺乏独立的监督机构，信息的真实性和竞争的公正性难以保证。

　　现有体制下，公共服务的监管权分散在为数众多的政府部门手中。这些部门既是主管部门，又与社会组织有着千丝万缕的联系，复杂的利益纠葛使得监管不力。

　　政府部门作为购买主体，需要考量购买服务的效果。站在购买服务发起人、组织者、实施者、主导者的角度，如果将评估工作交给政府部门，将可能使评估体系变成上级意志的体现，由此导致结果失真。因此，对政府购买服务的评估应该由公众和独立的第三方评估机构等多元主体共同参与，发挥各方优势，提升可信度。

　　购买内容  公共服务是重中之重

　　政府购买服务的类型多样，大致可以用两种标准衡量：一是硬服务，意思是服务的质量标准清楚明白，例如市政绿化管养、道路维护、保洁等，服务双方可以事先详细约定权力、责任与价格，政府能够以公平的价格支付相关费用；二是软服务，意思是该项服务难以确定详细的质量标准，很大程度上取决于接受者的主观感受，政府因而可以直接补贴消费者，由其自主选择服务提供商，如养老看护、心理辅导服务等。

　　现行的政府采购活动所涉及的服务内容主要是狭义层面政府维持自身运转需要的服务内容，具体来说有六类：一是后勤保障类服务，如政府机关的物业管理、公务用车维修、会议服务、食堂服务等；二是专家咨询和研究服务，例如对城市区域开发、经济社会发展战略、历史文化等的决策咨询和研究类服务；三是中介类服务，例如政府投资项目审计、统计、调查、绩效评估、法律、会计服务、产权交易等；四是信息服务，例如政府信息化系统的建设、维保、第三方评测等；五是工程建设类服务，例如政府工程建设、监理等；六是公共安全类服务，例如机关设备设施的环保检测、安全检测等。

　　政府购买服务则更多涉及广义层面的公共服务，它是今后拓展政府采购服务类项目的主要内容，是大力推进购买服务的工作重点，主要有六类：一是社会事业类，例如教育、文化、体育、卫生、社区服务等；二是公共安全类，例如社会治安、环保检测、技术监督检测、动植物检验检疫等；三是劳动就业类，例如提供社区公益性岗位、社区服务业；四是社会保障类，例如医疗、养老等；五是工程建设类，例如工程质量监理、政府投资项目代建服务等；六是环境保护类，例如垃圾处置、环保排污等。

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　　购买服务的指导意见（节选）

　　各地要按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。

　　政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效。