■公共资源交易平台建设路在何方·后续探讨
　　
　　2013年3月，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，要求"整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。"将公共资源交易平台建设正式列入国家机构改革和职能转变的重要内容。此前，全国各地也都开展了公共资源交易平台建设的研究和探索，做法不尽一致，有的与现有法律法规发生了冲突，与依法行政的要求产生了矛盾，如何在依法行政的前提下开展公共资源交易平台建设，笔者在此谈谈自己的看法，与业内同仁商榷。
　　
　　平台建设应回到依法行政轨道
　　
　　公共资源交易平台建设是在国家治理和社会管理中的一种行政行为，同样应该坚持依法治国的基本方略。而在公共资源交易平台建设中，有的将财政、住建、水利、交通等有关部门的监管职能移交公共资源交易管理办公室；有的撤销了集中采购机构的独立法人资格，有的公共资源交易中心隶属于公共资源交易监督管理办公室管理等。这些都与《政府采购法》和《招标投标法》的规定及立法指导思想不符，实际上是一种违法行为，对此应给予高度的重视，回归依法行政的轨道。有的地方还将与《政府采购法》和《招标投标法》相违背的内容写入地方法规或规范性文件，这种做法违背了我国《立法法》的规定，会破坏国家法制的统一、尊严和权威。
　　
　　公共资源交易机构现行职能定位于法无据
　　
　　目前我国还没有出台公共资源交易方面的专门法律，与其直接相关的只有《政府采购法》和《招标投标法》。按照依法行政的原则，公共资源交易平台建设不能背离《政府采购法》和《招标投标法》。从政府采购和工程项目招标投标角度看，公共资源交易平台只能是一个提供公共资源交易具体操作服务的平台，既不能赋予其决策职能也不能赋予其执行和监督职能。
　　
　　公共资源交易平台不能替代集中采购机构。《政府采购法》规定"集中采购机构是非营利事业法人。""采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。"集中采购机构的事业法人地位和采购执行职能是法律授予的，不能被取而代之。
　　
　　公共资源交易中心不能实施工程项目招标。《招标投标法》规定"招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织"。"招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜"。"任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。"《招标投标法》还规定"招标代理机构是依法设立，从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。""招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。"《招标投标法》只规定了两种可以实施工程项目招标的主体，即招标人和社会中介机构。公共资源交易中心是政府设立的机构，与政府或行政机关必然存在隶属关系或者利益关系，不具有招标代理机构的资格；同时，也不具备《招标投标法》规定的招标人的资格。所以，公共资源交易中心不应自行组织工程项目招标。
　　
　　公共资源交易监督管理办公室不得履行政府采购和工程招标投标的监督职能。《政府采购法》规定"各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。"《招标投标法实施条例》第四条规定"国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。"从以上规定可以看出，法律并未赋予公共资源交易监督管理办公室对政府采购和工程招标投标监督管理的职责。虽然在本条中同时规定"县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责另有规定的，从其规定。"本规定不利于法制的统一，如果地方政府各行其是，必然会造成执法主体的混乱。
　　
　　综上所述，赋予公共资源交易中心政府采购与工程招标投标执行主体资格和赋予公共资源交易监督管理办公室对政府采购与工程招标投标进行监督管理的职能都是与法律有关规定相悖的。
　　
　　构筑权力制约机制
　　
　　目前，全国已建立县级以上公共资源交易市场上千个，机构设置、职能配置、交易范围都没有统一的规范。在运行体制上大都实行"一委一办（局）一中心"的模式，有的地区实行"化学整合"，有的地区实行"物理整合"。
　　
　　从形式上看，好象"一委一办（局）一中心"形成了决策、执行、监督三权分离的格局，实际上"一办（局）"只是公共资源交易管理委员会的办事机构，如果赋予其监督职能，便使决策权与监督权集于一身。有的还将公共资源交易中心划归公共资源交易管理委员会办公室管理，又走回了"管采不分"、"管监不分"的老路。
　　
　　建立统一的公共资源交易市场，是工程建设领域突出问题专项治理工作中的一项创新，但并没有抓住解决问题的根本，只是由过去分头操作、分头监管变成了集中操作、集中监管（有的仍是分头监管），只在形式上发生了变化。
　　
　　我国工程建设领域自上世纪90年代初就开始推行有形建筑市场的做法，将建设工程招标投标全部纳入有形建筑市场操作，时至今日为什么还会出现如此之多的问题呢？不能简单地认为集中程度越高越好、监督层级越多越好，根本的问题是构筑起相互制约的权力运行机制。
　　
　　当前我国公共资源交易平台的建设还没有总结出成功的经验，在这种情况下，不考虑已有的法律规范，在全国大面积地推行公共资源交易平台建设，难免让人产生以言代法、以权代法之嫌。

　　延伸阅读
　　
　　《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》内容选登
　　
　　目前，按省市县三级初步统计，全国约有集中的公共资源交易有形市场1203 个，工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各类单项交易有形市场2794 个，相应的电子化交易平台建设也加快推进……由于缺乏统一指导，各类交易市场和平台建设模式多样、性质各异，建设和运行中也暴露出一系列突出问题，主要是：不同地区、甚至同一辖区内各交易市场规则不统一，同一类资源的交易市场交易流程也不统一，有的甚至相互冲突；一些地方、行业违规设置审批或备案，阻碍或者排斥其他市场主体进入市场交易，地方保护和行业分割仍然存在；一些交易市场定位不清晰，"管办不分"、同体监督，违规干预市场主体行为和乱收费问题突出，有的甚至直接从事招标代理等中介业务；交易过程不够公开透明，行政监管与市场操作边界不清晰，监管缺位、越位和错位问题不同程度存在；滥用权力、以权谋私和权钱交易等腐败现象易发多发等……
　　
　　除法律法规有明确规定外，各级公共资源交易平台一律不得行使或代行行政审批、备案，不得从事招标代理等中介服务；不得审核招标文件；不得通过设置注册登记、设立分支机构、资质验证、投标（竞买）许可、强制担保等限制性条件阻碍或者排斥其他地区市场主体进入本地区公共资源交易市场。各省（区、市）人民政府要组织对本地区公共资源有形交易场所收费进行全面清理规范。凡是政府建设的公共资源交易服务场所原则上不得向交易方收取费用。实行收费的，必须报请省级价格主管部门按照成本统一核定交易服务收费标准，并向社会公布。市场主体建设运营的公共资源交易服务场所，由政府通过购买服务形式保障其运行。