向社会提供公共服务是政府的法定职能。政府提供公共服务不必全部自己来生产，可以通过购买方式实现。政府购买服务属于《政府采购法》规范范围的，必须按照《政府采购法》规定的程序和要求来实施。政府采购是实现政府购买服务的主渠道。

　　购买服务是现代政府重要特征

　　公共服务应由政府提供

　　宏观经济学认为，大部分基础公共服务本身即属于公共产品，具有非竞争性和非排他性两个特征。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，受益对象之间不存在利益冲突。非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。例如公共服务中的环境保护、治理空气污染和治理河流污染等等。这些公共产品企业和个人无法保障，也无法单独通过市场机制来保障和提供，由政府来提供是理所当然的。

　　购买是政府提供公共服务重要方式

　　公共服务的提供与生产是两个不同的概念，提供不等于生产，提供者不一定是生产者。许多人常把这两者混淆，甚至视为一体，这一误识导致政府在办理具体公共服务事项时，往往将提供与生产两个职能包揽下来，使得公共服务的成本呈上升趋势。在由政府保障的基本公共服务提供上，政府不必全部自己来生产，应该更多地利用社会资源，采取购买服务方式，选择更有专业技能和服务效率的社会组织来生产，这才符合小政府、大社会的社会发展方向和建立服务型政府的目标。

　　政府购买服务在我国渐成潮流

　　中央推进政府购买服务

　　国务院办公厅2013年9月30日出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），指出"购买工作应按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为"。

　　财政部《2013年政府采购工作要点》提出了，在做好通用类服务项目采购工作的基础上，研究制定推进政府购买公共服务改革的制度措施，创造条件推进政府购买社会组织等各类服务，促进政府转变职能和提升服务效能。

　　地方实践丰富购买服务经验

　　深圳是国内较早进行政府购买服务探索的地方。1999年1月1日，国内第一部政府采购法规《深圳经济特区政府采购条例》正式试行，为深圳的政府购买服务实践提供了法律保障。以罗湖区为例，1999年，罗湖区从环卫清扫外包入手，较早地在政府购买公共服务方面进行了探索。随即在教师班车、政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审、第三方审计等方面开展公开招标方式购买社会服务，当年罗湖区政府购买公共服务的资金达到8000万元，平均节支率为15％。

　　2011年以来，全国政府采购规模名列前茅的江苏省和广东省，分别在制度和实践上做出了重要探索。2011年5月25日，广东省政府印发实施《政府向社会组织购买服务暂行办法》。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政许可、行政审批等事项外，政府承担的社会公共服务--如资产评估、法律援助、公益服务、慈善救济等，以及履行职责所需服务--如法律服务、监督评估等，应通过政府向社会组织购买服务的方式，逐步转移由社会组织承担。广东省财政厅发布的《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，涉及基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等262项服务项目被纳入第一批政府采购服务范围。

　　江苏省财政厅通过自行梳理，将2013年预算中属于服务采购的项目拿出来纳入政府采购。共有10个业务处室报省级公共服务采购项目21个、金额达数十亿元，具体包括标准化考点、免费教科书、高雅艺术进校园、学生保险、农桥建设、扶贫贷款、公务员体检、退役士兵培训、规划编制、项目评审、财务审计、课题研究以及新增的第三方绩效评价劳务等。

　　政府购买服务须配套推进

　　政府应该提供公共服务，这是政府的法定职责和义务。政府提供公共服务不必全部自己来生产，可以通过购买服务的方式实现。但政府购买服务必须配套推进，避免陷入误区。

　　不能只出目录无预算保证

　　政府购买公共服务不能只列目录而没有预算保证和实际提供。政府购买服务目录决不可以仅仅是服务业的分类目录。这个目录一定是建立在政府转移职能清单和政府向社会提供服务预算的基础上，同时能为后续政府部门进一步转变职能和社会组织承接政府部门职能转移提供明确的指引，也为社会组织发展指明方向。

　　应避免无谓增加财政开支

　　政府购买公共服务不能无谓增加开支，自己能干不干再花钱请人干。已有政府部门机构编制和人员能够完成的公共服务，不适宜同时再重复购买社会服务。政府提供公共服务和购买服务应该切合政府财政的能力，不能采取增加政府开支的形式，并避免造成财政对政府行政运转方面大的新增支出。

　　政府购买公共服务不能合同一签了之，后续管理不能缺位。将部分政府职能转移给社会组织也不意味着政府部门可以不作为，当"甩手掌柜"。政府向社会组织购买服务并非政府责任的转移，而是政府提供公共服务具体方式和机制的转变，是政府通过购买服务的方式将一些事项委托给有资质的社会组织去做，政府由公共服务的直接提供者变成公共服务政策的制定者、购买者和监督者。公共服务可以购买，可以外包，但政府的责任不能外包，应加强跟踪监督和检查验收，保障公共服务的数量和质量不会因外包而缩水。

　　必须遵循公平竞争原则

　　政府购买公共服务不能缺乏规范性的程序而变相成为财政资金直接支付给社会机构的捷径。

　　许多地方政府在购买服务的实际操作中依然还是以非竞争性购买为主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行业协会等社会组织购买，社会组织成为"二政府"，政府在此条件下将部分职能转移，变成了"儿子买、老子卖"。此类法律明文明确规定和界定的政府采购行为，游离于政府采购法的管理之外或者是采取虚假招标实质内定的形式，这无疑是最大的违法。

　　厘清政采服务与购买服务的关系

　　目前几乎所有涵盖服务外包意义的官方文件都使用"购买"一词，鲜见"采购"两字。对于两者的区别和关系，国内很多媒体和业内人士的说法均有理解不清晰之处。

　　政府采购是购买服务主渠道

　　政府购买服务和政府采购服务的关系是：政府购买的主要方式是政府采购，遵循《政府采购法》的规定是这类政府购买服务必须满足的条件。但政府购买服务不仅仅是政府采购活动，也包括非政府采购活动；不仅仅是采取政府采购方式，还可以采取其他方式。按照国际惯例和国内的实践，政府购买服务除了政府采购方式外，还可以采取直接委托、直接资助、财政补助、消费服务券、凭单、贷款支持等多种常见方式。

　　政府购买服务≠政府采购服务

　　《政府采购法》范围之外的政府购买主要可以分为两类：一类是不涉及政府使用财政性资金的购买行为；另一类是以政府转移支付形式，将政府财政资金直接支付给个人和社会主体的购买行为，如教育券，养老券，对企业的直接补贴等。

　　例如，深圳市目前采取的政府购买方式主要有：1.公开招标。如该市将购买社工服务纳入深圳市政府采购中心的招投标系统，把全市731个社工岗位按照所属领域及数量划分为3大项目69个标段，由29家已注册社工机构选择竞标；2.协议购买，即供应方通过法律规定、合作协议与政府建立购买服务关系。如公安部门委托保安公司提供110接警、公交巡防等服务；3.直接补贴，即政府通过部分补贴的方式委托供应方提供某些收费的基本公共服务项目。如公交补贴、农产品生产基地补贴等；4.定向委托，对部分重大事项，政府指定特定的供应方承担。如深圳北站、福田站、布吉站等综合性交通枢纽由政府委托原建设单位进行运营管理，政府直接购买运营服务。

　　政采法范围内必须依法采购

　　必须再次强调的是，只要是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务的行为，都必须遵守政府采购法规，履行政府采购程序。

　　这一类的政府购买服务的行为不是部分省市文件提出的研究纳入政府采购目录，研究进行政府采购，逐步纳入政府采购范围的问题，这是《政府采购法》明文规定的政府采购范围，必须严格执行，不执行就是违法。

　　合理界定服务承接主体

　　按照国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）的规定，其界定的承接主体为"依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量"。需要说明的是，该文件规范的范围主要为公共服务，其范围要小于政府购买服务，承接主体必备的基本条件是独立的法人，能够承担民事责任。

　　合理运用政府采购方式

　　按照《政府采购法》的规定，购买公共服务，预算金额在公开招标限额标准以上的项目，原则上应通过公开招标方式进行。对只能从有限范围服务机构购买，或因技术复杂、性质特殊而不能确定具体服务要求、不能事先计算出价格总额的社会工作服务项目，经同级财政部门批准，可以采用邀请招标、竞争性谈判方式购买。对只能从唯一服务提供机构购买的，向社会公示并经同级财政部门批准后，可以采取单一来源采购方式组织采购。

　　总之，政府购买公共服务的组织实施，必须符合《政府采购法》以及相关法律法规和部门规章要求。