全国统一项目库，就像一个巨大的透明鱼缸，将单一来源采购项目集中展示，便于管理和监督。

　　法律过于简单 制度亟待完善

　　单一来源采购运用较多

　　单一来源采购是我国《政府采购法》规定的非公开招标采购方式之一，虽然使用条件和范围受到法律的限制，但这种没有供应商之间竞争的采购方式在采购实际中却用得不少。据某省政府采购中心的统计，2012年该采购中心总共代理了200个单一来源采购项目，差不多占到总采购项目数量的20%。可以说，单一来源项目的采购直接影响到政府采购的效果。

　　截至目前，政府采购的监管部门和项目操作部门（采购人和代理机构）都为做好单一来源采购做了不少的努力，出台了不少的管理制度、探索了诸多具体的操作手段。但单一来源采购项目还是存在不少问题。

　　某省政府采购部门调查显示，采购人对单一来源项目的意见主要有：1.采购时间过长；2.成交价格没有优惠或者优惠太少；3.采购程序过于复杂。供应商对单一来源项目的意见主要有：1.公开透明性差，可能存在暗箱操作；2.其他供应商参与难，维权难。而社会大众则认为单一来源采购项目缺乏公开公平性，采购价格没有可比性。

　　那么，单一来源采购存在哪些问题？导致这些问题的原因是什么？该如何改良和优化单一来源采购？笔者在认真探索的基础上提出了自己的看法，与业内同行交流探讨。

　　法律规定过于简单可操作性差

　　与单一来源采购有关的法律条文有：《政府采购法》第二十六条、第三十一条和第三十九条。第二十六条规定单一来源采购是法律规定的采购方式，第三十一条规定了适用单一来源采购的条件，第三十九条规定了单一来源采购的程序。法律规定的采购程序是"采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。"

　　现行规范性文件法律效力低

　　财政部针对中央预算单位和某些地方监管部门对单一来源采购出台过管理性规定，如《关于对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示相关问题的通知》（财库[2011]130号）。各地监管部门也出台过一些相关规定，如湖北省财政厅《关于实施单一来源政府采购方式的管理规定》、《内蒙古自治区政府采购非招标采购方式管理暂行办法》等。但至今没有政府规章层级的法律规范，现存的管理性文件仅限某些地方使用，法律效力较低，难以发挥足够的规范作用。

　　现行监管和操作缺法律依据

　　根据《政府采购法》第二十七条的规定，目前各级各地监管部门在采购开始前对单一来源采购方式进行的审批其实缺乏法律依据，而采购人和代理机构根据《政府采购法》第三十九条则无法进行操作。

　　管理和操作：形式多样 问题明显

　　代表性管理和操作方式

　　为了做好单一来源采购，政府采购监管部门和项目操作部门做了很多的探索和尝试，主要做法有：

　　1.专家论证制度。

　　要求采购人在报送采购需求时必须附上行业专家论证意见。专家论证意见有两种：一种是针对采购开始前采购人或者代理机构需提供符合《政府采购法》第三十一条（一）和（三）项条件的专家论证意见；另外一种是公开招标采购项目因开标后投标人只有一家或者经过评标符合专业条件的投标人或者对招标文件作实质响应的投标人只有一家而废标的，在改为单一来源采购前，需提交项目评标委员会的论证意见，经论证招标文件没有不合理条款、招标公告时间及程序符合规定的,可改为单一来源采购。

　　2.公示制度。

　　监管部门在审批单一来源采购方式前，对采购人报送的采购需求和供应商情况在相关网站公示，相关单位和人员可以在公示期内提出意见。或者采购人在报送采购计划前先行公示单一来源采购项目的采购需求、供应商名称、拟成交的价格等项目信息，在公示期内相关单位和人员可以提出意见。

　　3.采购信息公告制度。

　　采购人和代理机构在相关网站公开采购项目的信息（含采购需求、采购价格、供应商名称、成交结果等信息）。有些地方将公示与信息公告合为一体，在确定单一来源采购方式时不公示，而是在代理机构开始项目操作前将项目信息公告，同时公告明确允许在一定期限内相关单位和人员可以提出意见。

　　4.意见处理制度。

　　在公示和公告期内，供应商或者其他人对采购项目提出意见时，则需进行审查，根据审查结果决定项目是再次论证还是取消单一来源采购而改用其他采购方式。

　　5.评审专家参加谈判制度。

　　从政府采购评审专家库中随机抽取专家参加单一来源采购项目的谈判，用专家的力量降低采购价格。

　　6.细化单一来源采购的适用条件。

　　如具体规定"唯一供应商、不可预见的紧急情况、原有采购项目一致性或者服务配套"等法律规定的条件。如规定"唯一供应商"是指在全国范围内而不是仅限于采购人的所在地没有可替代、可选择的其他供应商。

　　现行做法中存在七大突出问题

　　应当说上述制度对做好单一来源采购起了重要的作用，使得单一来源采购逐步走上制度化轨道。但也应当看到，这些制度仍然存在一些问题。

　　1.程序略显僵化，影响效率。

　　每个项目都必须专家论证，增加了采购时间和采购成本，降低了采购效率。目前的论证多数限于是否符合唯一供应商条件，或者公开招标废标后项目招标文件是否有不合理条款、招标公告时间及程序是否符合规定，较少涉及采购价格的论证。实践中各方普遍反映，由于没有掌握相关价格信息，采购价格很难论证。

　　此外，公示制度保证了公平，但同样降低了效率。

　　2.对供应商意见和质疑受理欠妥。

　　在意见受理方面，一些地方规定，一旦公示后出现供应商不同意见一律改为其他采购方式，这种做法欠妥。

　　在质疑受理方面，有些地方不合理地剥夺了供应商的质疑权。单一来源采购中，拒绝其他供应商对采购项目提出质疑的做法很普遍，理由是：（1）采购项目已经公示，已经保障了其他供应商对采购项目提出意见的权利，公示期内没有提出意见，再提出质疑不合理。（2）按照相关规定必须是参加采购活动的供应商才能对采购项目提出质疑，单一来源采购只有一个供应商参加采购项目，其他供应商不能对采购项目提出。（3）采购方式的决定是在采购项目开始前，质疑单一来源采购方式不受理。

　　3.对添购的管理疏松。

　　一些地方监管部门放任采购人和供应商签订"补充合同"，只要添购合同备案即可。《政府采购法》第三十一条（三）规定了添购的条件为"必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的"，但并未明确规定添购的价格。采购操作中，基本上都是采取了原合同价格或者以原合同的单价为基础来计算添购合同的总价。市场价格在不断变化，当添购发生时原合同约定的价格可能已经变化，此时如果还按照原合同价格采购，容易违反《政府采购法》关于"采购价格低于市场平均价"的要求，造成添购价格偏高。

　　4.未区分不同情形下单一来源采购的管理和操作。

　　如发生"不可预见的紧急情况"需单一来源采购时，前述的诸多制度都不能适用。而"必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购"的价格应采取原合同价格还是重新谈判价格也缺乏规定。

　　5.未处理好三种涉"紧急"情形采购的关系。

　　《政府采购法》第三十一条（二）规定"发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的"，可以适用单一来源采购；第三十条规定"符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的"；第八十五条规定"对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法"。上述三条规定都涉及紧急采购。有些地方的管理规定把这三种"紧急"情况混合在一起，未加区分，导致混乱。

　　从三方面优化单一来源采购制度

　　细化规定 建全国项目库

　　1.建立全国统一项目库。

　　建立全国性的单一来源采购项目信息库，实现单一来源项目的信息共享，避免重复论证和价格较大差异。

　　对于只能从唯一供应商处采购的单一来源项目，唯一供应商的判断标准应是在全国范围内来判断。往往是因为技术、工艺或专利保护的原因才出现只有一个供应商才能提供货物和服务的情况，因此单一来源相同或相似采购需求的采购项目的供应商就应该是相同的和唯一的。《政府采购法》实施十多年了，全国范围内的单一来源采购项目已经成千上万，把这些已经完成的单一来源采购项目统一集中到一起，按照统一的格式进行登记形成单一来源采购项目信息库，就为以后采购提供了可供参考的信息来源。

　　这个信息库至少可以解决以下问题：（1）相同、相似采购需求的项目无需重复论证。相关单位在确定是否需要采用单一来源采购时应先在信息库内检索，如果有符合条件的采购项目并且已经论证过的，该采购项目又是最近（一般以一年为限）完成，则无需再论证，直接采用单一来源方式。（2）提供参考成交价格。采购人、代理机构都可以预先查阅信息库内已经完成的相同、相似采购需求的项目的成交价格，为与供应商谈判提供参考信息。供应商无充分的理由时报价不能高于已完成项目的成交价格。（3）起到常年公示的作用。社会大众可以常年查阅信息库内的信息，对于不符合单一来源采购，或者符合采购需求的供应商已经变化不再是唯一供应商的，则可及时提出意见。监管部门对意见进行审查后及时修改信息库，指导后续采购工作。（4）方便相关监督部门（如审计部门、纪检监察部门等）和社会对政府采购的监督，防止滥用单一来源和串通高价采购。从而大大提高采购效率和降低采购价格。

　　2.相同、相似项目集中论证公示。

　　由地级市以上政府采购监管部门或者集中采购机构对采购人在一定期限内报送的相同、相似采购项目集中进行论证公示，减少论证公示的频率，提高采购效率。在全国性的单一来源采购项目信息库未建立之前，通过发布规范性文件要求采购人在一个季度内拟采用单一来源方式采购的项目集中报送监管部门或集中采购机构集中进行论证和公示；并且在一个年度内，已经论证公示过的相同相似采购项目无须再论证公示。

　　3.相同、相似项目一段时间内免论证、公示。

　　全国性的单一来源采购项目信息库建立之前和集中论证公示制度不能开展的地方，在同一个监管部门管理的项目或者同一个集中采购机构操作的项目，或者同一个采购人的采购项目已经论证和公示的情况下，后来的采购需求相同相似，时间不超过一年的项目，可以不再论证和公示。

　　4.完善对公示期内意见的审查制度。

　　（1）公示期内提出意见需附加相关证明文件，证明该项目不符合单一来源采购方式。（2）如果不能凭附加的证明文件做出判断，则可以进行再次专家论证。（3）再次论证后应当再次公示。（4）审查结果应当答复提出意见者。

　　5.相同、相似项目集中采购（谈判）。

　　只能从唯一供应商处采购的项目以及不能采用原合同价格的添购项目，如果在一定时间内存在相同、相似项目的，则应该集中采购、集中谈判，以节省采购时间，降低采购成本和采购价格。

　　6.依法保障相关供应商的救济权。

　　单一来源采购是《政府采购法》规定的采购方式之一，应当严格依法保障供应商的救济权。保障单一来源供应商的救济权，着重保障公示名单外的其他供应商的救济权，因此需要严格执行"供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。"此时的"供应商"应是符合"单一来源"采购条件的、可以提供"单一来源"采购的货物和服务的其他供应商，不能限定为"参加所质疑采购项目政府采购活动的供应商（即公示名单上的供应商）"；质疑的内容应包含对单一来源采购方式的质疑，同时明确规定不能以公示期内没有供应商提出意见为由不受理供应商的质疑。

　　区别对待三种涉"紧急"型采购

　　区分紧急采购、单一来源的"紧急情况"采购和竞争性谈判的"时间不能满足用户紧急需要"的采购。《政府采购法》对于这三种情况均采用了"紧急"的字样，但由于紧急的原因不相同，这三种情形分别由不同的法律条文予以规定，并采用不同的采购方式。

　　第八十五条"对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购……不适用本法"的规定，是指出现了该条规定的情况，不适用政府采购规定。根据《突发事件应对法》的规定，可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，政府要启动预警措施；突发事件发生后社会经济和利益受到侵害和威胁时，政府要启动紧急处置措施。预警和紧急处置阶段的物资和服务保障就可能需要紧急采购。紧急采购下，供应商可能不是唯一的，也可能是众多的，视情况可能不必谈判和签订书面的采购合同，不再强调竞争、采购价格、公平公正等，通过简单协商程序形成应急采购协议（含口头协议），强调采购程序的简化，最大限度满足严重自然灾害和不可抗力事件处置的需要。

　　第三十一条规定的"符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的"，此种不可预见的紧急情况是非不可抗力事件的突发事件，如人为事故等。不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。此条的紧急情况仅指不可预见而言，但由于其突然性导致在时间和范围内不能从其他供应商处采购，才被迫采用单一来源采购。

　　第三十条规定的"符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的"，则仅指招标方式无法满足采购人对时间上的要求的情形，强调的重点是采购时间。此条的"紧急"不是不可抗力引起的，也不是不可预见的其他原因引起的，本不属于"紧急"只是招标方式所需时间过长（招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日），而不符合采购项目的时间要求而已。

　　加强对添购的价格管理

　　首先应规定采用原合同价格的时效性，即根据不同的货物和服务规定，添购时超过了原合同签订的一定时间的，不得采用原合同价格。如计算机在原合同签订之日起三个月内，打印机则应当在六个月内，制式服装在一年内等。与原有项目服务配套的添购，在合同约定的质保期后的一段时间内方可采取原合同价格签订添购合同。超过了这些期限的添购则应通过谈判来确定添购合同的价格。

　　对单一来源采购程序的立法建议

　　1．将来修改《政府采购法》时，规定单一来源采购方式应当遵循的大体采购程序，并按照不同类别的单一来源采购项目来作出规定。

　　2.《政府采购法》未能修改之前，在《政府采购法实施条例》和《政府采购非招标方式采购管理办法》中把已经实施多年的制度和本文的优化单一来源采购制度的设想吸收进去，用法规和规章的形式固定相关采购制度。

　　3.在全国性统一的法律、法规、规章缺 位的情况下，各地监管部门可以制定自己的规范性文件来规范单一来源采购，已经出台管理规定的地方监管部门可以根据实际操作反映的问题和经验来进一步修改和完善相关制度。