建立统一规范的公共资源交易平台，将政府性投资、国有资产交易、探矿权采矿权交易、林权交易等项目纳入"公共资源交易市场"，特别是在"管采合一"和"多元化的分散"管理体制下，从公开政务透明度、提高政府服务效率和预防腐败发生的角度来看，是一种改革创新，这对于规范市场经济秩序和政府部门行政行为，提高政府和国有资金使用效益和政府监管及公共服务能力，保证项目建设质量，预防和制止腐败具有十分重要的意义。

　　但轻易将政府采购监管、交易纳入公共资源交易平台势必会影响政府采购的健康发展。笔者认为，应建立符合公共财政管理的政府采购公共资源交易平台。

　　三大原因催生公共资源交易平台

　　必须把政府采购与财政资金管理、预算执行联系起来。

　　综观公共资源交易平台，为什么要建的深层次原因是多方面的。

　　一是近年来我国工程建设领域腐败案件频发。我国通过开展对工程建设领域突出问题的专项治理工作，要求建立健全统一规范的工程建设有形市场，严肃查处领导干部违法违规插手干预工程建设招投标的行为，进一步遏制工程建设领域腐败现象易发多发的势头，取得了初步成效。通过综合专项治理，使有些地方领导愿意把其他涉及公共资源交易的事项也集中起来，建立一个总的平台，并实行所谓集中监管，以为这样既便于操作、便于监管，又能防止领导干部违法干预有关交易活动。

　　二是有些人认为政府采购就是单纯买东西，单纯地认为就是在市场的商品流通过程中，购买单位为获取商品，对获取商品进行比较，把货币资金转化为商品的交易过程。没有把政府采购与财政资金管理和预算执行联系起来。

　　三是一些地方领导法治观念淡薄，人治意识根深蒂固。有些地方是由有关机构或经政府批准成立一个独立的机构来主导建设公共资源交易市场，以为集中到一个"平台"上操作，将"分散"在有关部门的监管职能"划转"给这个机构，"盯住"一个机构的几个人比"盯住"许多机构的许多人要方便得多，这样就能解决工程招标、政府采购、土地招拍挂、产权交易等所有领域腐败问题。

　　公共资源交易平台建设中的四个误区

　　各中心可以合并的应是其相类似的服务职责，而不是其他。

　　建一个平台好管理 公共资源交易平台的整合目的是减少部门职责交叉和分散，最大限度地整合各部门相同或相似的职责。简单地把各中心合并并非是公共资源交易平台整合的本意。当前各交易中心的性质和法定职责并不完全相同，比如政府采购中心是法定的集中采购代理机构，代理采购人办理采购事宜是其核心职责。建设工程交易中心和产权交易中心是服务性机构，为交易当事人包括其代理机构提供场所、设施等服务是其核心职责。各中心可以合并的应是其相类似的服务职责，而不是其他。

　　政府采购就是招投标 各地在整合公共资源交易平台时有一种把政府采购与招投标混为一谈的倾向。政府采购既是公共财政支出管理手段，也是宏观调控的重要工具。政府采购可以采用多种方式，招标投标仅是政府采购的众多方式之一。招投标作为一种交易方式，并不局限于政府采购，也可适用于私人采购。二者是基于不同标准而设立的法律制度体系，不能混同。

　　反腐败是招投标的主要目的 招标是合同一方根据事先确定的条件和程序择优选定合同相对方的一种交易方式。招标完成的标志是合同的签订，至于中标人履行合同的情况并非是招投标法调整的范围。然而，招投标的这一属性在实践中被普遍扭曲，突出的表现是把反腐败作为招投标的主要目的。包括招标在内的公共资源交易方式，其目的应当是实现公共资源效益最大化。过于强调反腐败，必将导致交易程序不堪重负，公共资源交易最终也因交易成本过大而偏离效益最大化之目的。

　　由一个机构来监管 将包括政府采购在内的所有公共资源交易监管权集中为一家机构行使，目前缺乏充分的法律依据，也未必能实现预期目的。公共资源交易领域问题的根源不完全在于多头监管，更主要的原因在于监管本身不到位。公共资源交易涉及领域广泛，分部门监管能最大程度地发挥各自的专业优势。当然，考虑到建立统一公共资源交易平台的趋势，公共资源交易监管权有一些可进行适度整合。但不是所有与公共资源交易有关的监管权都适宜统一行使，如政府采购。

　　现状：整合形式不一 职能交叉 定位不清

　　统一的公共资源交易平台是政府的公益服务行为，不能以营利为目的。

　　目前，安徽省省级与各市、县（市、区，以下统称县）以及各市县之间在开展公共资源交易平台建设方面的具体做法各有不同。在省级，设立了安徽省政府采购中心（省政府依法设立的代理省本级政府集中采购业务的非营利事业法人，正处级单位，由省财政厅代管）；另外设立安徽省机械设备成套局（安徽省招标局），为省政府从事全省建设工程成套设备招标投标监管工作职能的工作部门，下设安徽省公共资源招标投标服务中心，为省级建设工程、产权交易、土地出让等提供交易平台。在市、县级，主要有招投标局、招投标管理委员会、行政服务中心和财政局四种管理和运作模式。

　　在全省16个市79个县中，政府采购纳入招投标管理局管理模式的有12个市43个县，按照"一委一局（办）一中心"的架构管理，市、县招投标管理局下设招投标交易中心，主要开展政府采购、工程建设、产权交易、土地交易等业务，由招投标局监管；政府采购纳入招投标管理委员会管理模式的有3个市7个县，招投标管理委员会是非常设机构，主要以招投标交易中心为平台, 提供交易场所，分别由不同代理机构进场进行招投标代理活动，由财政部门派员进场监管；政府采购纳入行政服务中心的有8个县，政府采购中心在行政服务中心开展政府采购业务，由财政部门派员监管；政府采购纳入财政局管理的有1个市21个县，政府采购中心作为集中采购机构，依法开展本级政府集中采购项目的采购活动，由财政部门依法进行监管。

　　安徽省政府采购具体组织形式、管理方法各有不同，有的是政府直属事业单位，有的隶属于政府办，有的隶属于政务（行政服务）中心，有的隶属于国资办，有的隶属于招投标管理局（办、交易中心）、有的隶属于监察局。各地做法也有所不同，有的在市招投标中心中保留"市政府采购中心"牌子，但不是独立的事业法人，有的在招投标中心内设"政府采购业务部"，形式不一多样。

　　安徽省公共资源交易平台建设主要存在以下几个方面的问题：

　　建设整合方式不统一 从横向上来看，我省各地建设公共资源平台的普遍做法是，取消原先的建设工程、政府采购、土地出让、国有产权交易等平台，设立独立的公共资源交易中心，或者把公共资源交易中心与政务服务中心合二为一，实行一套班子，两块牌子。建设工程、政府采购、土地出让、国有产权交易四类公共资源交易的方式和程序都是各不相同的，仅仅把原有的机构进行物理组合，不能真正将各类公共资源交易整合融通起来，其核心业务仍然是建设工程招投标。只不过起了个"公共资源交易中心"的名子而已，名不符实，不能涵盖大部分公共资源交易的事项，而且极容易导致资源浪费和新一轮机构膨胀。从纵向上来看，我省有些地方关于公共资源交易平台的设置层级不符合要求，设置得过多过乱，有的设置到县区级甚至乡镇。有些地方为了规避相关法律法规的规定，设立所谓"分中心"，与整合公共资源平台的初衷背道而驰。

　　职能交叉、定位不清 承担何种职能是公共资源交易平台的核心问题。我省各地公共资源交易中心都将组织公共资源交易作为中心的核心职能，但在是否作为政府投资项目的统一代理机构方面，各地差异非常大。如合肥、宣城等地由市里明确规定，其中心是政府投资项目的指定代理机构，统一代理招标事宜。池州市的规定最为特殊，其中心规定为政府性投资项目的办理机构，统一办理招标事宜。又如滁州等市没有明确规定其中心是否承担代理职能。还有个别地方的公共资源交易中心集行政监管、场所服务、招标代理三种职能于一身，应有的服务职能反而被淡化。

　　运行操作规则不一致 我省各地在建设和整合公共资源交易平台的同时都根据自身的需要制定了各不相同的交易规则，这不仅容易形成行业割据或地区封锁，而且会增加公共资源交易的社会成本，有违背建立公共资源交易平台之初衷。比如有的交易平台自行设置法律规定以外的"备案"，有的要求必须加入特定的"会员库"、"信用库"等。尤其是近些年来，有些地方打着电子化招投标的旗号，设立互不兼容的交易系统。投标人和招标代理机构不得不面对众多的系统交易"密钥狗"，出现"狗"比"人"多的奇怪现象。

　　平台多头收费不规范 建设公共资源平台的目的是为了转变政府职能，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。统一的公共资源交易平台是政府的公益服务行为，不能以营利为目的。然而，一些地方在建立整合公共资源交易平台时，片面强调经济利益，收取名目繁多的各种费用，如交易服务费、投标报名费、场地费、信息公告费、席位费、CA认证费、软件使用费等等。

　　脱离财政监管不利于政采发展

　　建议建立符合公共财政管理的政府采购公共资源交易平台。

　　政采不是纯市场交易行为

　　政府采购不仅在环节上涉及到财政资金管理的政务要求，而且也涉及到财政资金使用的商务要求，虽然通过市场的公开、公平、公正的竞争，采购到了物有所值的货物、工程和服务，但还有许多货物、工程和服务是通过市场采购不到的或者说是实现不了的。所以，政府采购跟纯市场的商务交易行为另一个最大的不同就是"政府采购具有促进社会经济发展的政策制定功能和宏观调控的作用"，它是国家宏观经济调控的重要措施。

　　第一，政府采购可制定促进国家经济社会发展的制度和措施。政府采购可制定出台支持和扶持中小微企业发展和使用节能、环保等产品方面的制度，为采购国货提供政策支持。政府采购可在加强政府采购管理、规范采购行为、实施集中采购、落实采购政策等方面充分发挥财政政策的功能、有效提高财政资金的使用效益、为促进国家经济社会发展目标的实现做出积极的贡献。而完全市场化的公共资源交易是实现不了这些政策功能的，因而政府采购纳入有买有卖的资源交易平台是不妥的。

　　第二，政府采购又是中小微企业成长的助推器。政府采购可制定使用节能、环保产品的倾斜政策和强制性措施，来支持中小微企业的发展。如把优先采购环保产品，节能产品列入强制采购目录之中，从而对节能、环保和中小微企业的发展起到良好的带动和引导作用。而完全市场化的公共资源交易是不允许这样做的，因而政府采购纳入有买有卖的资源交易平台是不妥的。

　　第三，政府采购的政策功能引导着供应商的经营和成长。以政府采购的名义来引领市场的潮流与方向，使得参加政府采购的供应商从产品、技术、服务、价格等多个维度做到有章可循，让供应商与社会责任联系在一起。

　　政府采购犹如一块金字招牌，许多国内中小微企业的产品进入政府采购市场后，不仅企业销售业绩大大提高，而且，在政府采购市场中更好地向采购人展示了中小微企业的品牌、实力和信誉度。而完全市场化的公共资源交易有买有卖,不具有引导的政策功能，因而将政府采购纳入有买有卖的资源交易平台是不妥的。

　　第四，政府采购是维护国家利益的重要屏障。保护本国民族利益是国际通行的惯例和做法，国家可利用政府采购手段和国际通行的壁垒保护政策，就像欧盟、美国不开放有些政府采购市场一样，我国也可为了国家利益，不开放有关涉及国家核心利益的政府采购市场。政府采购就像一双巨手，关键时刻为维护国家利益和宏观经济筑起安全防线，以实现国家预定的经济发展和政策目标。这些都是公共资源交易市场所做不到的。而完全市场化的公共资源交易讲的是利益的最大化，是实现不了维护国家利益的作用的。

　　政采必须由财政部门监管

　　把所有涉及公共资源的交易都集中到一个"有形平台"进行"集中监管"，其弊端是显而易见的：

　　第一，违背了国家的法律法规，不利于依法行政。城乡建设、交通运输、水利等工程交易活动适用于《招标投标法》，在法律性质、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具备整合统一的法律和现实基础。而政府采购活动的法律依据是《政府采购法》，全国已建立和形成了一整套完备的法规体系，在制度目的、基本原则、监管模式、实施程序和政策功能等方面均具有独立性和特殊性。

　　第二，剥夺了法律赋于主体监管部门的法律地位。在监督管理方面，《政府采购法》明确规定了"各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。依法处理政府采购过程中的投诉事项"。政府采购、建设工程、拍卖、产权及股权交易，都有相关法律法规进行规范，集中设立"一局（办）"（事业单位），并赋予其监管权，明显与有关法律相悖。而政府采购与其他工程招标投标活动有根本差别，难以实现所谓的"信息发布、规范流程、服务标准、监督管理"的"四统一"。

　　第三，增加了交易环节和监管机构，影响了政府采购的效率。有形的所谓"公共资源交易中心"是凭空增加的，看上去"有形"，实际上只是一个"平台"，操作时要求各类代理机构进驻"中心"，而各类代理机构在设立时都有自己的营业场所；用新设的事业单位"一局（办）"来统一"监管"各类交易，实际上只能起到"二传手"的作用，因为有关法律赋予的相应行政机关仍推脱不掉其法定监管职责。

　　第四，形成了对政府采购的重复监管。公共资源的交易平台仅是一个服务机构，向进场交易者提供有形或无形的服务，交易市场的人员不可能掌握各专业的法律法规和政策标准，把所有的都采取纳入的做法，实际中使交易市场的工作人员从 "服务员"变成"监管者"，导致政府采购的监管 "越位"，引起了政府采购监督管理上的混乱。

　　第五，它违反了财政资金管理的客观规律。政府采购是财政支出管理体系的一部分，部门预算、政府采购、国库集中支付是财政支出管理改革的"三驾马车"，是财政支出改革的组成部分，其上连部门预算，下接国库集中支付，是财政支出管理体制改革的重要组成部分，三者环环相扣，前后一体不可分割。将政府采购监管权从财政部门中割裂，另设机构代替财政部门行使政府采购监管权，不但没有法律依据，而且与《政府采购法》的定义内涵有所悖逆。这种割裂财政资金管理客观规律的做法，直接导致了财政资金的不安全和监管工作的严重缺位。

　　政府采购作为公共财政支出管理的重要内容，在预算执行管理中处于承上启下的关键位置，也存在着一个规律性问题。在政府采购全生命周期的运行机制中，政府采购的每一个环节都以前一个环节为基础，并决定着后一个环节的开展。同时，后一个环节又验证了前一个环节的科学与否，整个生命周期呈闭合循环的"圆"形，各个环节环环相扣，互相依存，不可分割。按照财政性资金和政府采购全生命周期的管理要求，政府采购的整个流程不可分割，必须由政府采购监管部门按照《政府采购法》的规定实施监管。

　　由于政府采购存在着自身的规律性和特殊性，不宜纳入到公共资源交易平台中去。

　　对于目前一些地区将政府采购纳入"公共资源交易中心"，将同属于一个有机整体、不可分割的政府采购主要环节的监督管理权，从财政性资金管理和政府采购全生命周期管理权中分离出来，由其他部门监管和执行，闭合的"圆"便开了口子，监督管理也脱离了《政府采购法》的法定主体和程序，致使财政资金的使用安全、政府采购操作环节及相关从业人员的行为等都缺乏有力的监督。这种人为割裂《政府采购法》规定的监管主体和政府采购全生命周期的不科学举动，不仅没有法律依据，还存在着新的"管采不分"隐患，更不利于政府采购制度改革的健康发展。

　　为了建设符合财政资金管理要求的公共资源交易平台，建议建立符合公共财政管理的政府采购公共资源交易平台。为此，要做到四个方面：一是以法律形式明确建设政府采购公共资源交易平台的地位；二是以公共财政管理要求建设政府采购公共资源交易平台；三是以电子化政府采购管理应用系统规范建设政府采购公共资源交易平台；四是以统一的制度和配套机制建设政府采购公共资源交易平台。