立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究（下）

山东省省级机关政府采购中心主任 王沛

　　推行政府采购制度值得高度重视。政府采购制度在国家经济社会发展中的作用已被国际社会广泛认可，具体到我国来讲，且不说在利用政策职能调控国民经济发展和反腐倡廉中的重要作用，仅节约资金的效果，就足以引起国家的重视。如果做到"应采尽采"，2011年全国政府采购节约资金至少3600亿元，超过了山东省当年地方财政收入的总额，全国每天可节约资金近10亿元。既无须大规模投资，也不直接消耗自然资源，更不会破坏环境，就会带来如此巨额的财富，仅从这一点来看，也应引起国家对推行政府采购制度工作的重视。

　　国外经验与我国国情结合

　　借鉴国外政府采购经验，对建立和完善我国政府采购制度具有重要意义，但我国的政府采购制度设计却不可照搬国外的模式，更不可站在部门利益的角度各取所需，要坚持实事求是的原则，充分考虑中国国情。

　　一是我国目前正处在计划经济向市场经济转轨的阶段。世界上一些发达国家经过几百年的发展，已经基本形成了相对完善的市场经济制度。然而 目前我国社会主义市场经济体系还有待于成长和完善。在这种社会环境下如何实现和保护充分有效的竞争？就需要在制度设计中重点加以研究。

　　二是法制建设不完善。我国的社会主义法制体系正在建设之中，人们的法制观念和法律意识与依法治国的要求还存在一定差距。当前有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门还相当程度地存在，特别是领导干部违规干预和插手采购活动的问题在一些地方还比较严重，制度设计中就要采取得力措施堵塞漏洞。

　　三是地区经济发展不平衡。由于种种原因，我国地区间经济发展水平差别较大，发达地区一个乡镇的年财政收入相当于或超过某些欠发达地区一个地市级政府的年财政收入。欠发达地区经济发展水平比较低，市场发育程度也不够成熟，有些政策规定在发达地区可行，在欠发达地区就行不通，如《政府采购评审专家管理办法》规定"评审专家原则上在1年内不得连续3次参加政府采购评审工作。"在一些欠发达地区就难以执行。另外，我国的基本政治制度、历史传统等也与西方国家存在差异。

　　这些特点要求我们在学习借鉴西方经验时，要认真分析其制度、体制形成的社会背景和政治经济条件，切不可照搬照套，必须充分考虑我国的国情，建立既与国际规则接轨，又适合中国国情的政府采购制度。

　　建职责明晰、权责对等管理体制

　　目前我国政府采购运行机制建设中职责不清、有权无责、有责无权的问题比较突出。在职责划分方面：财政、审计、监察部门是《政府采购法》规定的监督管理部门，但各自的具体职责是什么？《政府采购法》没有作出明确规定，在三个部门的机构改革"三定"方案中也没有作出具体规定。财政部的"三定"方案中规定，财政部负责"拟定政府采购制度并监督管理"，而作为政府采购主要方式的招投标指导协调职能又赋予了国家发改委。

　　发改委对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查，国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督，对工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况却无权进行监督，要由财政部门实施。

　　在权责设计方面：集中采购机构要对采购价格、节约资金效果负责，监管部门要对其进行考核，但集中采购机构对决定采购价格和资金节约效果的评审过程却无权参与，对合同的履约验收，是在采购人委托的情况下才能参与。决定采购活动是否公平、公正的关键环节是确定中标（成交）供应商，决定中标（成交）供应商的权力归评标委员会，可评标委员会又不具备承担行政、民事和刑事责任的能力，按照目前的法律法规追究评委个人的责任也难以实施。

　　党的十七大报告提出"建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制"。党的十八大报告进一步指出"要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定期限和程序行使权力"。政府采购改革要实现以上要求，首先就要明确相关部门职责并使其权责对等。

　　立足国家大局 突破部门局限性

　　冲破部门局限性的束缚，把对国家和人民利益负责作为改革思路研究的出发点。政府是人民的政府，但政府的某一个部门并非完整意义上的政府，有其自身的利益所在，我国在法制建设上多年来一直走的是部门立法的路子，部门立法不可避免地会打上部门利益的烙印，如在政府采购范围的界定、集中采购机构的设置等问题上，都折射出部门利益和权力之争的阴影。

　　另外，有的法规制度制定中对基层的实际情况也兼顾不够。政府采购制度改革是一项涉及国家和人民根本利益的大事，必须以国家和人民利益的大局作为改革的出发点，才能减少来自部门利益的干扰，保证改革推进的正确方向。对政府采购制度的设计应由国家统一组织，组成由行政、经济、管理等方面的专家和有关部门参加的专门班子开展研究工作，站在全局的高度对改革的思路进行设计。

　　理顺政府采购运行机制

　　我国目前政府采购运行机制存在的主要问题：一是没有明确的主管部门。财政是监管部门，审计、监察部门履行的是监督职责，发改委只是指导和协调全国的招投标工作，都不是主管部门。

　　二是监督职责人为分割与监、管不分并存。《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。《招标投标法实施条例》又授予了发改委等七个部门对有关工程招标投标活动实施监督的职责。如此众多的监督部门互不隶属，各行其是，造成了监管工作的混乱局面。财政部门在政府采购中既担负着审批职能，又担负着监督职责；发改委等部门更是管理、监督合二为一。

　　三是集中采购机构管理体制混乱。有些地区设立了集中采购机构，有的一级政府设立两个集中采购机构，有的不设立集中采购机构。隶属关系也是五花八门，从全国设立的32个省级集中采购机构来看，隶属关系就有10种模式。单位性质有参照《公务员法》管理的单位、有全额事业单位、差额事业单位和企业化管理的单位4种模式。从中央到地方互不隶属，各有各的做法，难以交流和联系，集中采购机构的建议和意见没有一条顺畅的渠道及时反映上去，集中采购机构形同"一盘散沙"。

　　在体制设计上，国家应该成立政府采购委员会负责重大问题的决策及全国政府采购指导协调工作；明确一个部门统一对政府采购活动实施监督，细化监督职责，加强对政府采购全过程的监督检查；进一步明确集中采购机构职责定位，理顺上下工作关系。在全国形成上下统一的政府采购运行机制。在运行机制设计上有必要借鉴权力制衡理论，以权力制衡优化权力监督，由于监督本身也是一种权力，如果不受任何限制和制约，也必然会成为一些人谋取私利或进行违法乱纪活动的工具，只强调监督不注重制衡，必然会陷入"监督权由谁来监督"的监督无限累加的怪圈，难以有效解决政府采购中的腐败问题。

　　吸引高层决策者重视

　　国家高层决策者需对政府采购制度改革给予高度重视。首先，推行政府采购制度值得高度重视。政府采购制度在国家经济社会发展中的作用已被国际社会广泛认可，具体到我国来讲，且不说在利用政策职能调控国民经济发展和反腐倡廉中的重要作用，仅节约资金的效果，就足以引起国家的重视。如果做到"应采尽采"的话，2011年全国政府采购节约资金至少3600亿元，超过了山东省当年地方财政收入的总额，全国每天可节约资金近10亿元。既无须大规模投资，也不直接消耗自然资源，更不会破坏环境，就会带来如此巨额的财富，仅从这一点来看，也应引起国家对推行政府采购制度工作的重视。

　　其次，改革的艰巨性需要领导重视。政府采购制度的建立、完善和执行，要靠诸多因素的组合，包括经济社会条件、制度机制环境、人力资源与机构条件、采购手段等诸多因素，而这些因素的整合不是单靠某一个部门的努力能实现的。政府采购制度改革是上层建筑领域的一场革命，是当权者"革"自己的"命"，来自旧体制、旧观念和既得利益者的阻力是巨大的，没有国家高层决策者的重视和支持，是难以成功的。俄罗斯的政府采购制度改革按照前总统梅德韦杰夫要求，改革方案本应于2010年4月1日前出台，然而由于在改革思路上存在的重大分歧以及背后的部门利益之争，使陷入旋涡中的政府采购改革计划一次次遭遇搁浅。2011年3月中旬，时任总理普京亲自出面调停，解决改革方案制订中出现的问题。

　　政府采购制度的改革不能仅仅凭借制度本身的优越性，只有依靠国家权力的强力推动，才能保证改革的顺利进行。在我国的政治体制下，更需要国家高层决策者的重视和支持才能更好、更快地推动政府采购制度改革。

　　再次，充分发挥政府采购的功能作用需要领导重视。政府采购制度改革初期主要是把政府采购作为加强财政支出管理的一项措施加以推行和运用的。2006年，我国《"十一五"规划纲要》把政府采购作为宏观经济调控手段，与财税、金融手段并列提出，明确了政府采购在国家宏观经济生活中的重要地位。政府采购开始从单纯的财政支出管理手段上升为实现国家宏观经济和社会目标的公共政策工具，为社会经济发展的诸多目标服务。将政府采购上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具后，再由政府工作部门继续担负主管部门的责任，难免会力不从心。目前我国没有一个权威的政府采购决策管理机构，负有监管职责的财政、审计、监察等部门都是平行级别的政府部门，绝大部分采购人与监管部门级别相同，监管机构对涉及全局性的改革事项难以进行有效的协调。只有从国家层面进行协调和决策，才能更好地保证政府采购功能作用的充分发挥。

　　1996年我国政府向亚太经合组织提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与亚太经合组织成员国对等开放政府采购市场。目前加入GPA的谈判也正在紧锣密鼓地进行。尽快构建既与国际规则接轨又适合我国国情的政府采购制度体系已时不我待。王保安副部长在2011年召开的全国GPA谈判应对工作及政府采购工作会议上强调"按照GPA规则对我国政府采购制度进行必要的改革和重构已经迫在眉睫"。我们应该以更加积极的姿态，加大改革思路研究的力度，进一步明确改革的方向，推动我国政府采购事业更好、更快地发展。

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