第八届全国政府采购集采年会论文大赛获奖论文选登

中央国家机关政府采购中心评审处处长 高志刚

　　批量集中采购作为新生事物，没有现成的道路可走，目前还处于试点阶段，在实施初期要兼顾好积极和稳妥两方面的关系。如贸然向全国各级京内、京外中央预算单位全面铺开，可能会影响批量集中采购的执行效果。因此，在推进原有品目批量集中采购京内、京外单位覆盖面的同时，对于新的批量集中采购品目，可按照先易后难、先京内后京外的原则稳步推进，待充分总结经验后，逐步进行推广，避免一哄而上、一竿子插到底。

　　2011年5月，财政部印发了《关于进一步推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》（财办库〔2011〕87号），决定对中央单位采购的台式计算机和打印机实施批量集中采购。

　　中央国家机关政府采购中心（下称"国采中心"）作为负责具体组织实施这项工作的集中采购机构，高度重视此项工作，多次进行研究，分解任务，周密部署，确保批量集中采购顺利实施。截至2012年6月30日，已组织实施了11期批量集中采购，取得了较好的效果：台式计算机中标产品价格较市场价格优惠幅度在10%左右，较协议供货价格优惠幅度在15%左右，打印机中标产品价格较市场价格优惠幅度在10%左右，较协议供货价格优惠幅度在8%左右。从实际成效看，批量采购在解决部分协议供货产品存在的价格虚高问题、切断供应商与采购人之间的"利益通道"、促进预算标准和资产配置标准的生成等方面也发挥了一定的作用，体现了政府采购实践对预算管理和资产管理的"反哺"，符合集中采购的本质要求和政府采购的发展方向。

　　同时也应看到，批量集中采购作为一种新生事物，在实施过程中还存在着周期长、履约率低、采购人差异化需求难以满足等问题，在一定程度上影响了批量集中采购的执行效果。要进一步推进批量集中采购，必须认真分析批量集中采购存在的突出问题，采取有效措施加以解决。

　　六大问题影响批量集采成效

　　效率不高，执行周期偏长。与传统协议供货的方便、快捷相比，批量集中采购最突出的缺陷是效率问题。要实施批量集中采购，采购人首先要向财政部门申报采购计划，财政部门每月汇总后移交集中采购机构进行采购；集中采购机构编制采购文件、发布招标公告、组织评审和发布中标公示，一般需要30天左右；中标结果确定之后，用户与中标供应商谈判、签约、生产、送货又需要一定的时间，因此，批量集中采购的周期需要两个月左右。在2011年国采中心组织召开的有24个部委参加的座谈会上，绝大多数与会人员对批量集中采购的效率问题提出了意见，这个问题确实在实际工作中存在。笔者认为，虽然这个问题长期以来与采购人缺乏计划意识有关，但是培养采购人的计划意识不是一朝一夕的事情，需要一个长期的过程，在此过程中，也要高效率地满足采购人需求，不能走极端。

　　标准不统一，跟不上市场变化。实施批量集中采购，关键是各采购单位不能随心所欲地提出自己的个性化需求，要有统一执行的产品配置标准，进而汇总成批量，以规模优势形成价格优势。在中央单位层面，目前存在三个标准：一是财政部行政政法司印发的《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准(试行)》(财行[2011]78号)，对13类办公设备规定了明确的购置费预算标准。二是国管局资产司印发的《中央国家机关办公设备和办公家具配置标准（试行）》（国管资〔2009〕221号），明确了办公设备和办公家具共11类产品的配置标准和价格上限。三是财政部国库司印发的《关于进一步推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》(财办库〔2011〕87号)，提出了推行批量集中采购台式计算机和打印机的基本配置参考。前两个标准属于预算和资产配置标准，缺乏具体资产配置技术指标；第三个标准明确了具体技术指标，但属于一种参考标准，强制约束力不够，并且与市场技术更新不同步，在一定程度上影响了执行效果。

　　供采双方都存在履约问题。按照财政部文件要求，中央各级预算单位均要实施批量集中采购，但是履约率低是批量集中采购的一个重要问题，个别批次的履约率甚至在50%左右，影响了批量集中采购的实施效果。具体表现及原因在于：一是采购人不履行批量集中采购结果。采购人习惯了以前协议供货的操作方式，如果中标结果与自己中意的产品品牌或型号有出入，就会采取各种借口不执行采购结果。二是中标供应商很难在短时间内完成履约送货，以中央政府采购网注册用户为例，中央单位各级采购人数量京内、京外有几千家，单位数量多、分布区域广，给中标供应商履约带来了很大难度。三是中标供应商由于成本过高不愿履约，中标供应商不一定在全国每个地方都有分销或代理网点，且很多偏远采购单位只采购1～2台计算机或者打印机，造成供货成本偏高，导致履约质量难以保证。

　　售后服务不如协议供货。由于厂家报价、投标策略等原因，每期的中标品牌均有较大变化。批量集中采购前，台式机和打印机主要通过协议供货模式实施，协议供货模式下品牌集中度比较高，排名前三品牌能占总销量的80%以上，实施批量集中采购后，协议供货销量排名未进入前三的品牌已有多次中标记录，竞争激烈的态势将延续。导致不少单位同样配置的货物由多个品牌中标，每个品牌量都不大，无法享受到原来大客户级别的售后服务，影响了货物的售后服务质量和采购人对批量集中采购的满意度。

　　难以扶持中小企业。政策功能是政府采购制度改革的重要目标。实行批量集中采购后，由于采购单位遍布全国和采购需求量大，只有大型企业才能具备供货和服务资格。随着批量集中采购实施范围的扩大，将导致越来越多的中小企业游离于政府采购之外，无法实现政府采购的政策功能。

　　批量采购执行比例偏低。2011年，批量集中采购工作取得了重大成绩和进步，但是实行批量采购的比例仍然偏低。按照财政部文件要求，各单位要将协议供货渠道采购的台式计算机和打印机数量控制在本部门上年同类采购品目总数的10%以内，但是实施执行中批量集中采购比例远没有达到要求。据统计，台式计算机、打印机的批量集中采购数量只占总体采购数量的30%左右，仍然有70%的货物采用协议供货渠道采购，影响了批量集中采购政策执行的严肃性。

　　积极稳妥完善批量集采

　　批量集中采购符合政府集中采购的发展方向，但这是一个长期的过程，不能一蹴而就，特别是在实施过程中，要切实解决好批量集中采购的标准、效率、履约和政策功能问题，切实增强方案的可操作性，不断提升批量集中采购的实施效果和采购人满意度。

　　加强采购标准制定工作。配置标准是推行批量集中采购的前提，没有标准就无法实施批量集中采购。一是在目前相关资产配置具体技术标准不够完善的情况下，可由集中采购机构根据历年的采购合同提出初步标准，向采购人、专家、供应商征求意见后，提出初步标准，由财政部门进一步修改后印发实施。二是建立批量集中采购标准的定期更新机制，自实施批量集中采购以来，财政部文件规定的参考配置没有更改，滞后于市场变化，影响了采购人执行批量集中采购的积极性，因此，财政部门要定期组织对参考配置标准进行更新。三是参考配置标准产品的价格要符合现行资产配置标准的要求。参考配置标准明确了货物具体技术参数，但产品价格要低于现行资产配置标准中的预算上限，避免标准过高。四是批量集中采购标准要做好节能产品清单和环境标志产品清单的衔接工作，避免与两个清单不匹配。

　　积极推进批量采购实施。批量集中采购作为一个新生事物，没有现成的道路可走，目前还处于试点阶段，在实施初期就面向全国各级京内、京外中央预算单位全面铺开，可能会影响批量集中采购的执行效果。因此，在积极稳妥地推进原有品目批量集中采购京内、京外单位覆盖面的同时，对于新的批量集中采购品目，可按照先易后难、先京内后京外的原则稳步推进，待充分总结经验后，逐步进行推广，避免一哄而上、一竿子插到底。

　　推批量协议供货和预采购。协议供货方便快捷，但存在价格问题，批量集中采购解决了价格问题，但带来了效率问题，因此，应当探索一种方式，同时具有协议供货的效率优势和批量集中采购的价格优势，可称之为"批量协议供货"。中标供应商取得在一定期限内（2个月左右为宜）的供货权，用户需要时当天即可直接下单采购，直到招标采购的供货数量销售完毕为止，然后公布新一期招标结果，实现无缝衔接。这种方式的特点是不固定批量的采购周期，但固定采购商品的供货数量，适用于采购人品牌偏好不强的复印机、复印纸、文件柜、空调机等产品。

　　"批量协议供货"的实质是独家中标的短期协议供货。其特点是：一方面不需要用户申报采购计划，采购效率大大提高，与传统协议供货无差别；另一方面，为取得一定采购批量的独家供货权，迫使各厂家拿出好的价格参与竞争，保证了价格优势，传统协议供货的价格无法与批量协议供货的价格优势相比拟。

　　批量集中采购要先汇总采购单位的采购计划再进行招标，而导致采购周期较长。要解决这个问题，也可探索另外一种批量采购组织实施方式--"预采购"制度：将批量集中采购的招标程序前置，在采购人申报采购计划过程中，甚至上报之前，国采中心和监管机构通过根据历史数据来预测需求的数量和参数配置，先行进行招标。这样，采购人从申报采购计划到与中标供应商签约、供货也就十天左右时间，采购周期将大大缩短，采购人的满意度会得到显著改善。"预采购"这种方式与"批量协议供货"确定采购数量、不确定采购周期正好相反，其特点是不确定采购数量，但确定采购周期（2个月为宜），适用于采购人品牌偏好较强的计算机、服务器、照相机等产品。

　　以上两种方式都需要拿出少数品目进行试点来检验具体的实际效果，试点要积极稳妥。

　　预留专门品目给中小企业。根据国家扶持中小企业的相关文件精神，设定适合中小企业投标的批量集中采购品目，如复印纸、文件柜等产品，汇总各单位采购需求后，专门面向中小企业进行采购，进一步发挥政府采购的政策功能。

　　加强履约监管。批量集中采购的实施效果要通过履约来实现，针对目前履约率偏低、履约不到位等问题，要进一步加强履约监管。监管部门对采购人批量集中采购情况进行不定期抽查，对无故不执行批量集中采购结果给予相应处罚，必要时可与下一年度预算进行联动；集中采购机构要加强对供应商的履约考核，对不按照投标文件规定履约的，及时给予处理。

　　稳妥扩大批采品目范围。批量集中采购虽然在实施过程中存在需要改进的问题，但它基本解决了广受社会各方关注的价格问题，对完善和发展政府集中采购起到了积极的促进作用，因此，对于批量集中采购工作，要在总结、完善现有批量品目的基础上，按照积极稳妥、先易后难、先京内后京外原则逐步扩大品目范围。

　　对于具体扩大实施批量集中采购的品目范围，要认真研究实施批量集中采购的有利条件和不利因素，深入分析可能存在的困难和问题，对采购人的不同需求考虑周全，对实施方案充分论证后组织实施，避免仓促上马、欲速则不达。