难题一，基层人大被动批准本级预算收入计划。当前，上级财税部门每年给下级财税部门下达指令性收入计划，上级财税部门下达多少收入任务，下级政府预算草案就列多少收入指标，人大就批准多少收入计划，因基层人大、政府没有确定本级预算收入自主权，经常出现基层预算收入计划与财源实际不相符的情况。

　　难题二，预算草案出台滞后，影响人大按时审查批准。每年，上级财税收入计划不能及时下达，导致基层政府不能按时编制本级预算草案，难以保证在人民代表大会举行的一个月前将本级预算草案的主要内容提交人大常委会进行初步审查。在这种情况下，有些地方采取基数法，按一定的递增比例，拿一个临时预算方案，提交人代会审查批准，待上级收入计划下达后，再提出调整方案交人大常委会批准，这又造成人代会审批预算不见预算、审查批准的预算仍是“草案”的尴尬局面，影响了人大预算监督权威。

　　难题三，初审作用没有得到应有发挥。初审机构缺乏法定性、初审内容缺乏规范性、初审的效力缺乏权威性，影响了预算草案的初审质量。法定初审机构是人大常委会，然而有些地方把初审权交给主任会议或者人大财经委员会、财经工作委员会等，影响了初审的效力;初审仅从宏观的角度进行审查，缺乏对预算收支指标科学性的论证;初审结果没有规范的文书，对政府如何修改预算编制要求不明确，初审情况又不提交人代会作为代表审批预算时的参考，失去了初审的意义;初审人员没有提前介入预算编制，导致初审质量不高。

　　难题四，审批程序和要求不明确。由于预算法没有规定人大审批预算的程序、内容和审查发现问题如何处理等，实际操作中存在重预算支出项目的审查、轻预算收入指标合理性的审查等问题，使财政作为调节经济、优化经济结构的作用得不到有效发挥。

　　难题五，预算编制太粗，缺乏公开透明。不少地方向人代会提供的预算草案过于简单，既没有按单位预算、部门预算、地方预算和总预算分别编制，也没有提供收支科目明细、有关文字说明和预算平衡表，交给代表的是一本糊涂账，外行看不懂，内行看不清;多数代表对预算草案的编制特点、结算内容、科目关系、专业术语等不太清楚，难以提出建设性的修改意见，审查质量不高。

　　难题六，代表审查时间短，难以保证批准质量。除政府提交预算草案的时间仓卒，不能保证充分进行初审外，县级人代会一般安排一天时间审查政府的三个报告，而政府工作报告又是审查的重点，需要花去半天时间，用半天时间审查计划和预算两个报告，难以保证预算批准质量。

　　难题七，预算调整随意性较大。“一年预算，预算一年”的状况仍未从根本上改变，预算执行中上级政府追加下级预算收支的情况几乎年年都有，下级人大常委会只能被动批准预算调整方案，造成下级人大批准的预算失去约束力，影响了预算执行的严肃性。

　　难题八，预算执行监督不到位。对预算执行的监督仅停留在会议听报告上，即人大常委会年中听取一次半年预算执行情况的报告，第二年听取一次决算报告和一次预算执行的审计报告;人民代表大会一年听取一次年度预算执行情况的报告。有些地方把这种监督视为例行公事，没有引起足够重视，听报告前不深入调查研究，审议意见作出后落实情况缺乏跟踪检查，导致预算监督水平长期得不到提高。

　　难题九，预备费的列支游离于监督之外。预备费具体应列多少，有些地方没有从当地实际情况出发，确定一个合适的比例，而是根据预算支出的宽松程度列指标，支出宽的年份就多列一些，紧的年份就少列一些。人大因缺乏论证，结果是政府列多少就批多少。在预备费的支出方面，不注重对其使用合法性进行监督。一些地方随意动用预备费，没有严格按照预备费的用途进行使用，每年预算列多少就支多少，很少有结转下年的情况。

　　以上九个方面的问题具有一定的普遍性，要解决好这些问题，需要进一步完善预算法，或者制定配套的地方性法规，进一步明确预算审查批准和监督的原则、范围、内容、方式、程序等，使人大及其常委会对预算监督工作进一步法制化、规范化、制度化。同时，更需要人大及其常委会进一步加大监督力度、提高监督水平，更需要各级政府和财税审计部门积极配合人大监督，为预算法贯彻实施创造条件。