评审专家的"权"和"责"问题再成焦点，并引发广泛讨论--

苏建国

沈德能

张雷锋

　　评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标，对评审意见承担个人责任。如果评委会成员将自己职责范围内的事情委托给了某位专家完成，并且这位专家出现错误，则每名专家均应承担连带责任，但在评审报告中对这位专家的评审结论持反对意见并说明理由的成员除外。

　　本期嘉宾

　　苏建国   北京国家会计学院基建办副主任、政府采购评审专家沈德能   广西壮族自治区政府采购中心法律顾问、律师

　　张雷锋   北京市政府采购中心法律顾问、律师

　　主持人

　　本报记者  张斌伟

　　专家个人失误 责任界定有分歧

　　对财政部令第18号的相关规定理解不同，由此引发担责分歧

　　在政府采购活动中，评审专家是重要的相关人员，但如何高效使用和严格管理评审专家，一直是困扰各级监管部门和操作机构的难题之一，评审专家权责不对等的现状更是让人头疼。

　　关于评审专家的责任问题，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第四十四条和第四十九条第（二）款作出了相关规定。财政部2012年6月印发的《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）中，关于评审专家责任的界定，与财政部令第18号完全一致。

　　然而在政府采购实践中，业界还是经常会被一些问题困扰。例如：政府采购项目评审工作的责任是应该由群体负责，还是由某位专家独立承担？

　　湖南省省直机关政府采购中心刘跃华近日向《政府采购信息报》记者提供了这样一个案例。

　　某市政府采购中心公开招标一批科研设备，项目预算80万元，共有A、B、C、D、E、F六家供应商参与竞标，评标小组由4名外请专家和一名用户评委组成，组长由某大学T教授担任。

　　在资格审查过程中，T教授按照招标文件的要求，组织技术专家对所有投标文件进行审核，发现A供应商的投标文件中关于履行社会责任能力的资质文件已经过期，便当即报告采购中心项目负责人。经过确认，结果与T教授的认定一致，A供应商授权代表签字确认投标无效。

　　在随后的商务检查中，某机关注册会计师、S专家对投标文件中经审计的财务报表进行打分，发现E供应商的财务报表并没有经过审计师事务所审计，是一份无效的财务报表。S专家自认为E公司信用良好，于是就把无效的财务报表判为有效。

　　项目评审结束后，E公司成为中标候选人，F公司对中标结果提出质疑，认为E公司是一家没有履约能力的挂靠公司。

　　为了弄清事实真相，采购中心组织原评审专家对E公司的投标文件进行复查，发现E公司提供的财务报表存有瑕疵，于是取消了E公司的中标资格，并经当地财政部门同意后对项目进行废标重招。

　　在写复核结论时，T教授认为，产生此次评审事故的责任在评标小组，工作中存在懈怠行为，建议该项目废标重招。另有评审专家认为，S专家由于个人原因导致项目废标，应该承担相应的法律责任，财政部令第18号第四十九条第（二）款也规定专家须对评审意见承担个人责任。

　　但S专家不服，理由是财政部令第18号第四十四条的规定：评标工作由招标采购单位负责组织，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责。

　　还有专家表示，政府采购项目评审是集体组织和个体行为的融合。无论哪一个项目，评审小组的责任都是相同的，对项目成功与否负集体责任，并且评审小组内的每位专家都要承担个人责任，这种制度设计能够有效防止不负责任的评审行为发生。如果说每一位评审专家都认真履行职责，则评审集体自然无须承担责任；如果其中一位专家不负责任，导致评审结果有误，则评标小组的其他成员无论本职工作做得再好也要承担责任。例如上述案例中的T教授，尽心尽力认真评审，但其他成员没有做好，导致供应商提出质疑，他也要承担相应的连带责任。

　　本案例是该由S专家承担责任，还是应该由整个评委会承担责任，一时没有定论。

　　集体或个人担责 均有法律依据

　　评标委员会其他成员委托S专家对财务报表进行评审，对S专家出现的错误自然要负责

　　主持人：您认为上述案例中，应该是S专家的责任，还是整个评委会的责任？

　　苏建国：我认为，群体负责必须落实到个人身上才能有效，评标委员会这个群体只是依法组建的临时组织，评标结束就基本完成了使命，根本没有承担责任的载体。

　　从案例情况来看，由于S专家的主观判断导致采购结果被质疑，经复查证明E公司提供的财务报表的确存有瑕疵。问题是，评标委员会其他成员有没有讨论或确认S专家的主观判断？即使没有讨论，在形成评审意见时其他专家有没有提出不同意见？

　　由此看来，在上述案例中，评审委员会其他成员将自己职责范围内的事情委托给了S专家完成，所以应该承担个人责任。

　　财库〔2012〕69号文件的表达非常清楚，评审委员会成员要依法独立评审，并对评审意见承担个人责任。评审委员会成员对需要共同认定的事项存在争议的，按照少数服从多数的原则作出结论。持不同意见的评审委员会成员应当在评审报告上签署意见并说明理由，否则视为同意。

　　沈德能：对于上述案例，我认为S专家要对其评标错误负责。按照财政部令第18号第四十九条的规定，评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标，对评审意见承担个人责任。本案例中，S专家在对投标文件中经审计的财务报表进行打分时，把E供应商无效的财务报表当成有效而进行评审，自然要对其错误的评审意见承担责任。

　　另外，整个评标委员会应对因为S专家的错误导致评标结果和推荐中标人错误承担责任。根据财政部令第18号第五十四条的规定，评标报告是评标委员会根据全体评标成员签字的原始评标记录和评标结果编写而成，内容包括评标结果和中标候选供应商排序表、评标委员会的授标建议等。据此，评标委员会要对评标结果和推荐中标人负责。

　　如果S专家的错误发生在资格性检查中，评标委员会更要承担责任。按照相关规定，评标委员会的所有成员都要对投标文件进行资格性检查。本案例中，只有S专家对财务报表进行评审，评标委员会其他成员并没有参与评审。这种行为应当理解为评标委员会其他成员委托S专家对财务报表进行评审，对S专家出现的错误，评标委员会其他成员自然要负责。

　　张雷锋：从法理上看，承担法律责任的组织应当相对固定，而且要有相对独立的财产，这样才有能力承担法律责任。评标委员会是一个临时组织，由采购代理机构或者采购人随机抽取而组成，随着评审工作的结束而解散，没有相对固定的特征和财产，因此评标委员会没有能力对外承担法律责任。

　　从我国现行的法律规定来看，并没有评标委员会可以承担法律责任的依据。个人之外的单位、其他组织承担的法律责任包括民事责任、行政责任、刑事责任，相关规定分别涵盖在我国的《民法》、《行政法》、《刑法》中，但这些可以承担法律责任的单位、组织等，均不包括评标委员会。

　　其中，在民事责任方面，评标委员会不属于法人，也不符合《民法》对其他组织的定义，因此不能承担这一责任。在刑事责任方面，评标委员会不属于公司、企业、事业单位、机关、团体，不具有承担刑事责任的主体资格；评标委员会没有专属、独立的财产，不可能承担罚金的处罚。也就是说，评标委员会客观上不具备承担刑事责任的能力。

　　因此我认为，从法理和我国现行法律规定来看，评标委员会都不能承担法律责任。

　　专家对个人评审意见担责是共识

　　如果没有有效的管理措施，所谓专家责任问题就无从谈起，但讨论、制定相关条文还需要从长计议和稳步推进

　　主持人：结合法律法规和上述案例，请您谈一谈哪些情况应该由专家个人担责，哪些情况则属于整个评委会的责任？

　　苏建国：结合上述案例，未来规范评标专家行为的主攻方向应该是尽快出台与法律法规相配套的管理措施，并签订承诺书。

　　具体来说，内容包括且不限于：不能影响其他评委的意见；无法参加已承诺的评标活动，应该请假；专家评审报酬标准；不得采用没有约定的标准和方法作为依据。如果评审专家违反有关规定，财政监管部门将视情节轻重，给予约谈批评、通报、暂停评审等处罚，问题比较严重的则取消其评标专家资格。

　　如果没有这些管理措施的有效执行，所谓专家责任问题就无从谈起。我认为这些措施具有可行性，但讨论、制定相关条文还需要从长计议和稳步推进。

　　沈德能：整个评标委员会应该负责的事项主要有五个方面。一是评标结果、推荐的中标候选供应商、授标建议；二是投标文件的资格性和符合性检查结论；三是客观评分（如价格分）；四是对投标文件的澄清、说明或者纠正；五是其他需要评标委员会成员共同认定的事项。但如果出现错误，对这些事项的评审结论持反对意见的评标委员会成员则可免责。

　　应该由评标专家个人负责的事项主要有两点：一是评标委员会要负责的事项中的个人独立评审意见；二是需要借助专业知识对投标文件进行比较与评价的主观评分项（即详细的评审打分）。

　　按照财政部令第18号第四十九条的规定，评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标，对评审意见承担个人责任。财库〔2012〕69号文件也提出，评审委员会成员要依法独立评审，并对评审意见承担个人责任。

　　张雷锋：根据本人在上面作出的分析，我认为本案例中所有的责任均由评标专家个人承担。另外，在所有的评审活动中，也应该是评标委员会成员对其评审意见承担个人责任，不可能由评标委员会承担责任。

　　完善配套管理措施 解决权责不对等问题

　　评标专家是一个比较复杂、松散的群体，工作是否尽心尽责不太好评价，或者说没有行之有效的管理措施

　　主持人：对于业界反映强烈的评审专家"有权无责"（或者说权责不对等）问题，您认为有哪些比较好的解决办法？

　　苏建国：对于这个问题，我想从"权"、"利"、"责"三个方面抛砖引玉地谈一些不成熟的看法。评标环节作为项目采购的重要组成部分，专家的因素对评审结果和项目完成的好坏起到了极其重要的作用。

　　从制度安排的角度看，国家对依法组建的评标委员会的要求非常高（其中包括专业素养、政策法规理解和执行能力，产品的市场情况、技术特点和适用性等）。有的项目金额大，要求高，竞争非常激烈，怎样使用好这个"权"，专家也承担了很大的压力。

　　业界通常所说的这个"权"体现在形成评标结果方面，站在政府和用户的角度理解，这个"权"确实比较大。但对于评审专家来说，"权"所伴随的"利"却只体现在有限的评审费用上，很多时候"权"和"利"反差比较大。

　　我的意思并不是说专家会不讲奉献精神，而是指一旦"权"和"利"不对等，再加上监管不力导致权力寻租，就会对社会秩序产生影响，不能达到公开、公平、公正、阳光采购的制度设计目的。

　　从评审环节来看，很多招标文件的商务要求各有不同，技术部分则会充分体现采购人需求，甚至有的指标还打上*号，以强调必须满足；同时，各投标人之间对于对方和自己的产品肯定比评审专家更为熟悉和了解。

　　所以，负责任地开展评审工作是非常辛苦的脑力和体力劳动，稍有不慎专家个人就要承担潜在的风险和责任。这个"责"就是对照相关法律法规进行严格评审，不能敷衍塞责。

　　那么，为什么业界对评审专家"有权无责"的问题反映如此强烈呢？这个问题确实应该分析讨论，我认为表现在以下五个方面。

　　一是从目前专家队伍的专业分布、年龄结构以及政策执行能力来考量，和其实际担当的职责还有距离。这里所说的距离，是指随机组建的评标委员会的整体状态和国家对评标委员会所赋予的高要求有差距。

　　二是由于没有与之相配套的管理措施，部分专家由于工作不认真给业界带来了一些不好的影响，导致社会上出现这样那样的议论，这个因素不可小觑。

　　三是从目前评标专家的现状来分析，这是一个比较复杂、松散的群体，来去匆匆，工作是否尽心尽责不太好评价，或者说没有行之有效的管理措施。

　　四是专家个人对产品"盲人摸象"式的认知也会影响到评审质量，再加上跨专业、业务不熟悉等问题，采购人一旦没有买到自己想买的东西，通常都会责怪评审专家。

　　五是很多社会中介机构的经验和政策执行力不够，出现分歧就会把专家意见往国家有关政策规范方向引导，从而影响到专家的决定。

　　总之，这些问题的出现从表面上看是由于专家自身因素所产生，但通过更深层次的分析和研究可以发现，影响评审环节的因素其实非常多，需要方方面面的努力才能逐步消除负面影响。

　　沈德能：我认为解决这个问题可以从三个方面入手。一是进一步细化评标委员会成员的责任。《政府采购法》对评标委员会和评审专家的责任规定不多，并且不具体、不详细，财政部出台的相关规定的法律效力又不高（只是部门规章和规定的效力，没有行政法规的效力），无法完全规范评标委员会成员的行为，进而明确其责任。

　　二是加强对评审专家的评审监督。采购人、采购代理机构要在评审现场对评审专家切实进行监督，积极认真地对评审数据进行校对、核对，而不是以旁观者的身份消极地认为这是评审专家的问题；同时，对发现的错误和畸高、畸低的重大差异评分，要提示评标委员会复核或书面说明理由；对评审专家的违法违规行为，要及时报告监管部门处理，不能碍于情面而隐瞒不报。

　　另外，政府采购监管部门对日常检查中发现的评审专家问题，应该及时指出并加以纠正。

　　三是严格追究评审专家的法律责任。政府采购监管部门对自己发现和接到报告的评审专家的违法违规行为，应该及时、严格地依照相关规定进行处理，以儆效尤。

　　张雷锋：关于评标专家的违规处罚，法律法规有相应的规定，《政府采购评审专家管理办法》第五章就对评审专家的各项违规行为设置了处罚规定，处罚措施有通报批评、记录、取消专家资格、经济赔偿，直至追究刑事责任。

　　同时，业界已有对评审专家的违规行为进行处理的例子，财政部就曾因为评审专家在评审过程中的不合理或者不正当倾向，对4名专家进行了处理。

　　关于业界认为的"有权无责"问题，可能是因为对专家启动追责程序并不多见，我个人认为，造成这种局面的原因有两点：一是专家管理部门对专家的管理工作需要进一步加强；二是在很多不合理的评审案例中，很难分辨专家是因为徇私，还是由于专业知识不足，或者是个人认识问题。