某项目开标现场。

　　在政府采购市场上，由于"僧多粥少"，竞争激烈。在经济利益的驱使下，政府采购中串标围标现象悄然出现。串标围标，都是指通过不合法的手段互相串通以增加自己中标的几率或者抬高中标价格以谋取非法利润的行为。如何防范这类不法行为，达到进一步规范政府采购活动的目的，是当前亟待解决的一大难题。本文在案例分析的基础上，提出了从操作实务和制度建设两个层面着手，来防范串标围标、净化政府采购市场的措施和建议。

　　案例：串标围标形式多样

　　案例一：投标文件雷同

　　某单位土建工程项目招标。在评审过程中评委发现两家投标供应商投标文件的商务部分"分部分项工程量清单计价表"，单价和总价完全一致，且在同一地方出现相同计算错误。这是典型的串标围标行为。

　　案例二：20多家公司围一个标

　　某市一高速公路段园林绿化项目组织公开招标。政府采购中心将项目需求上网公告，通过资格预审并实际参加投标的供应商一共有34家，最终是报价接近平均价的供应商中标。事隔多月后，当时参与投标的园林绿化公司人员透露，参与投标的34家供应商中有20多家公司是被同一家公司借资质来投标。这个案例是招投标活动结束后的信息，恰恰说明了串标围标的隐蔽性，"投标同盟"已成为一些地方采购活动中的"潜规则"。

　　案例三：厂商鼓动代理商质疑

　　某医院采购服务器、存储设备等网络产品。经开标、评标、定标，某国际知名品牌没能中标。该品牌的厂家区域代表提出书面质疑，项目负责人告知其不是项目直接参与者，也就不是采购当事人，没有质疑的权利。结果，从第二天采购中心陆续收到所有参与该项目投标且是代理该品牌产品的供应商的质疑函。质疑函的格式完全一致，所质疑内容也与之前厂家代表的书面质疑相同。甚至有的供应商在递交质疑函时就说是被迫的，否则以后投标时厂家区域代表不再给于支持。厂家区域代表往往拥有较大的定价权力，对经销商来说他们就是"钦差大臣"。既然区域代表能够劝说所有经销商去质疑招标结果，那么在投标前也极有可能会去商定各家经销商的投标报价。

　　案例四：串通抬高协议供货价

　　某单位购买一批笔记本电脑。采购人看中的是一着名品牌，并按照协议供货管理办法规定直接向协议供货经销商询价。代理该品牌的5家经销商分别报价，单价均在6200元以上，省协议供货最高限价为6743元。采购人查询了网上的价格，认为这几家价格偏高，向采购中心反映此事。采购中心派人再次向这几家经销商询价（故意不透露购买单位），询价结果远远低于此前采购人所询价格，平均5700元即可成交。本案例说明在政府采购活动中，经销授权、项目报备等都是厂家或经销商常用的控制手段，其目的就是要实现价格联盟，以获取高额利润。如果采购人不较真儿，甚至与供应商联手，形成默契，那么货比三家的程序就仅仅是走过场了。

　　原因：制度设计和操作均存不足

　　采购招标法制不完善

　　虽然我国颁布实施了《政府采购法》、《招标投标法》、《〈招标投标法〉实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等法律法规和部门规章，但由于两法的立法目的不同、适用范围不同等原因，因而两法之间既有互补，又存在一定的交叉，需要长期的实践磨合和同步的修订补充。而且目前《政府采购法》缺少具体的实施细则，使得法规体系存在不配套、不细致和不严谨的问题，会让一些不法行为有机可乘。

　　采购招标管理体制不健全

　　政府采购和招标投标的主管部门不统一，多头管理。各行政管理部门各自为政，制定具体办法时，各有侧重，以致政出多门，在执法的力度和水平上也有差别，缺乏协调统一，具体操作时无所适从。

　　政府采购在机构设置及运转上，从中央到地方没有统一模式，全国各地有的成立政府采购管理委员会下设政府采购中心；有的成立公共资源交易中心，整合政府采购中心和其他交易中心；有的将政府采购中心纳入公务员管理序列；有的则将其全部推向市场。常常会出现管理执行部门之间职责不清，有的地方招标管理部门既当裁判员又当运动员，有的监管部门"越位"，而有的监管部门却又"缺位"，难免会给一些不法人员留下空子。

　　招标程序和文件不规范

　　一些采购人设置各种特定门槛条件，提出不合理的要求，排斥大部分潜在投标人；故意在招标文件中设置技术或者商务壁垒，导致一些投标供应商在非实质性条款上被判为无效标，使得投标者局限在其少数几家"意中人"之间竞争，增大了控标的可能。

　　有的招标文件中未明确评标标准，有的虽然列举但不够科学；评标中的定性因素过多、定量因素过少、评标指标不明确等，都使得项目的评审存在较大的主观随意性，评委专家的自由裁量权过大，容易出现"人情分"，缺乏客观公正性。

　　评委专家选择面较窄

　　政府采购包含了货物服务工程三大类，采购的范围广、类型多、专业性强，仅仅货物类就细分成数十种产品类型，成百上千个具体产品设备。虽然政府采购评委库的专家总数较多，但是细分评审专业后，在很多专业性项目的采购中只能找到有限的几位较熟悉者，真正精通者更是少之又少。遇到这些项目需要评审时，这几位专家就成为必选评委，每次都参加。甚至这些专家可能还是同一个单位的、是上下级单位的，是隶属于同一行政部门的，容易让一些供应商想方设法地去投机取巧，从而希望这些关键人物对他们的违法违规行为睁一只眼闭一只眼。

　　市场诚信体系缺失

　　由于经济利益的驱使，导致有些企业不讲诚信。供应商来竟标，都是为了经济利益，所以，有的公司和个人为了中标不择手段。全国各地的诚信档案信息不统一，标准不一致，即使投标人在一个地方受到惩戒，换个地方换个名称照样畅通无阻。

　　违法行为难认定 违规处罚轻

　　目前，串标围标行为十分复杂和隐蔽，而工商、司法、行业主管部门、招投标监管、集采机构等部门在如何界定串标围标行为、由谁界定、谁牵头查处等诸多问题上却又没有明确规定，势必造成监督没有力度，处罚无从下手的局面。

　　《招标投标法》规定：投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。对单位直接负责的主管人员和其他责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。以 100 万元中标额计算，对单位罚款5000~1万元，对个人罚款250~1000元。其违规违法的成本远小于其违法所得，难以有效遏制少数不法人员的投机心理。

　　防范：全流程入手 遏制串标围标

　　堵源头 抓好投标人信息管理

　　现行的一些招投标前期程序，如招标文件发售、资格预审、集中答疑等给采购工作带来一定的便利，但也容易导致投标人信息的泄露，让一些不法投标人形成同盟。针对这一情况需要加以改革，从源头上进行防治。

　　调整投标人报名-登记-领取文件的做法，采取不记名方式领取或者网上下载方式直接领取。

　　取消对投标人资格预审环节，实行唱标开标之后的资格后审方式。也可以对长期参与投标的供应商进行会员制管理，每年对于公司的相关资格资质材料集中审核一次，当年内的招标项目则无须每次审核。

　　减少投标人组织统一考察现场和集中答疑程序，改为投标人自行考察现场，运用互联网电子化手段，实现网上集中答疑方式。采购人应当在招标文件中全面提供与项目相关的信息资料，便于投标人准确计算成本及风险、科学合理地报价。对于比较复杂的、确实需要召开集中答疑会的项目，可以采用网络会议形式，避免投标人之间以及与采购人见面。

　　严格规定投标保证金的缴纳形式和途径。对供应商库中的会员单位，只需要每年交纳一次投标保证金。非会员单位参与投标时只允许使用银行汇票、银行本票或者银行转账支票形式，并在递交投标文件的同时递交保证金，不得提前电汇，不得现金解款入账、更不得现金提交。投标保证金必须是从投标人的基本账户开出，退款时也只允许退到此基本账户。

　　注重招标文件的科学性、合理性

　　加强对采购人提供的门槛条件、技术要求、商务条款的审核，尽可能扩大供应商的参与范围，提高投标竞争性。

　　《政府采购法》第二十二条规定：采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。有些采购人因此在一些项目上设置各种特定条件，提高竞标门槛，故意排斥潜在投标人。采购管理部门和集采机构对于采购人提出的项目特殊性应当认真调研、仔细分析、科学判断，对于不合规定的要敢于说不，要当好政策法规的"守门员"。

　　推行采购项目标准化、模板化。逐步对政府采购的货物、工程、服务三大类项目分别按五种采购方式制定标准化的业务流程和模板化的采购文件。规范采购文件制作和审核程序，形成内部制约监督机制。对于经常性采购的项目可以固定化门槛条件、商务条款、技术要求、评分标准、合同条款等的设定，一律取消厂家授权投标等限定性条件，这样既提高采购效率和质量，也阻止了采购人乱设条件和技术壁垒的行为。

　　运用专家论证机制和征求供应商意见的机制。遇到新项目、特殊项目、重大项目时，采购人提供的技术要求等常常是对应某个产品或者某个供应商的服务来量体裁衣，势必会存在一定倾向性，不利于项目的竞争。集采机构需要多学习多调研，召开项目论证会，充分征求专家意见，也可多方征求潜在供应商的意见，以保证招标文件没有不合理条款，予以投标人公平竞争机会。

　　细化招标文件评分标准，减少专家评委自由裁量权。评分因素、评分要点需要细化、量化，增加定量评价，减少定性评价。设立评标监督小组，建立评分复核制度。如果专家评委评分明显与其他评委不一致，评标监督小组有权复核其评分是否符合评分标准。不符合的要求其重新评分，在标准范围内的则要求其说明原因。采购人代表尽量不做评委，但需要作为评标监督小组参与开标评标活动，监督评委的评标工作。

　　在最易出现串标围标行为的工程类项目上，必须尽量统一报价基础和口径。第一，采购人需要提供编制准确的工程量清单、详细的设计施工图纸、全面的施工状况条件的说明。第二，"三大材"之外的材料，允许指定2～3个同一档次的品牌，如石材、瓷砖、洁具、地板等。非主要材料也要规定明确标准，评标时对投标人提供的样品进行评价。第三，取消暗标底，设置拦标价。一般来说采购人需要请有资质的机构编制工程造价，此工程造价也就是政府采购预算。按照采购预算公开的要求，可以将工程造价定为最高限价，各地也有的做法是在工程造价的基础上下浮10%～15%作为最高限价。第四，推行经评审的最低价中标法，这种方法对哄抬标价的串标围标行为尤为有效。投标文件中除了需要提供资质文件、工程报价清单和材料清单，还必须提供详细的项目成本分析表，并由专家分析其投标报价的准确性、合理性，判定是否低于成本价，只有不低于成本价的投标人才能成为中标人。第五，投标人必须承诺项目经理等人员工作的惟一性，这将有效避免人员资质的借用。如果项目中标，该项目经理和主要技术人员必须自始自终只负责这一个项目。项目经理资质证书和主要技术人员的资质证书交采购人保管，每天接受到岗考核，直至项目结束。

　　加强对从业人员的培训和管理

　　在招投标实践中，无论多精明的串标围标单位，多隐蔽的串标围标行为，总会露有破绽，留下线索。这就需要善于发现的专家，需要严格把关的从业人员，需要有主持公平的正义感，需要有火眼金睛的洞察力。

　　加强专家评委库的建设，实现精细化管理。专家评委不仅需要丰富的专业知识和实践经验，更加需要具有遵纪守法、恪尽职守的良好职业操守。通过多种渠道，采取多种方式，想方设法扩大专家评委库的规模，提高专家评委主持公平正义的道德观，实现省、市、县三级专家评委资源共享、互动评审。细化各类专家评委擅长的评标类型和项目，使项目评委抽取更加有针对性，提高评审结果的权威性。建立健全对专家评委的培训考核机制、评标结果反馈机制、违法违纪处理机制等。

　　增强从业人员依法行政和依法采购的观念，加大法制教育和技能培训。建立岗位标准、考核办法和系统的教育培训制度，形成优胜劣汰的良性机制，提高从业人员的业务能力和水平，确保在履行职责上大有作为。

　　提高信息化水平 优化开评标程序

　　提高政府采购电子化水平，优化政府采购开标评标程序，加大招投标活动的公开透明度。根据财政部对电子化政府采购的要求，现代化的科技手段需要深入推广运用。尝试扩大网上投标评标的范围，进一步规范评委的自由裁量权，体现"公开、公平、公正"。

　　政府采购的电子化应当是全流程封闭式，每个环节、每个项目完全都在软件系统中自动流转，包括采购计划的申报、预算的审核、计划的下达、建项立项、文件制作、项目审核、信息发布、开标评标、结果公示、信息反馈、资料归档、数据统计、项目验收、资金支付，每个步骤都进一步减少人为操作的随意性，而且每一次操作也会留下技术痕迹，经受得住监督检查，形成精细化、标准化的管理操作模式。

　　全面使用"政府采购评委电子抽取通知系统"，排除人为因素的影响，使专家的抽取过程更加保密。

　　推行电子评标，实现异地评标。建立专门电子评标室，各评委有自己独立的评标间，可以看到投标人的电子投标书。投标人的答疑陈述也是在专门的答疑室内与评委声讯沟通，互不见面，还可技术处理音频，真正实现"背靠背"评标。全省各地的集采机构提供互联互通的评标条件，外地评委只需要到当地的集采机构就可参加远程评标。

　　完善协议供货管理办法，变被动问价为主动货比三家。采购人可以实时、自主地通过竞价平台系统提交采购需求，发布竞价信息，接收供应商报价，按照"价格优先、时间优先"的原则，自动确定成交供应商。通过网上竞价，进一步强化采购人作为政府采购主体的责任意识，实现采购价格更廉，质量更优，服务更好。

　　增加招投标活动的透明度，主动接受各方面的监督。招投标信息除在指定网站公布外，也在权威纸媒公开发布；既在当地公布，也在省级、国家级指定媒体公布，扩大公众知晓率，倡导并接受媒体和社会各界监督招投标工作。开标评标现场全程录音录像，设立评标电子监督室，选择部分影响重大的项目，邀请人大代表、政协代表现场观摩和监督。通过种种方式让社会各界更加了解政府采购工作，更加信任政府采购工作，更加支持政府采购工作。

　　建议：优化宏观制度和市场环境

　　完善相关法规制度

　　我国政府采购工作主要遵循的法律分别是2003年实施的《政府采购法》和2000年实施的《招标投标法》。作为同位阶之法，二者内容本不应存在矛盾，而国外经验则是直接将招标投标纳入政府采购框架之下。目前，两法并存也是基于我国现有国情和体制，《〈招标投标法〉实施条例》的出台已经努力在与政府采购工作相协调，减少交叉，相信未来的《〈政府采购法〉实施条例》会让我们的政府采购工作更加有法律支持，也更加具有操作性。不过，最终只有两法的统一才能完全消除监管主体、招标适用条件、供应商资格、招标代理机构、废标及其处理、法律责任等方面规定不尽相同之处，才能让法律更加完善健全、无缝可钻。

　　另外，应借鉴国外一些先进经验，借助法律修改完善，大部委机构设置职能调整等东风，理顺政府采购和工程招投标活动监管体制。建立"决策、执行、监督"相分离的政府采购和工程招投标监管体制，减少重复管辖和交叉管理。

　　建立统一的市场诚信体系

　　建立全省全国统一的政府采购诚信评价体系，建立统一的信息平台和交易平台，通过完善制度、加强教育，努力营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境，使诚实守信者得到保护、作假失信者受到惩戒，为政府采购发展提供良好的道德保障。

　　加大对违法违规行为惩处力度

　　改进监管制度和措施，各职能部门紧密配合，强化监管职能。对采购活动的事前、事中、事后全程监督、动态监督。对串标围标行为加重加大处理力度，除了加大经济处罚力度之外，更需要严格禁止其参与任何地方的政府采购活动。从信息技术上看，我省各地都已经建立了政府采购官方网站，违法违纪的情况具备及时公布和信息互通条件。只是当前缺少相关制度规定，需要尽快研究和制定，全面推广和执行，让失信者无处可藏，让政府采购活动洒满阳光。