图为镇江市政府采购中心招标采购的行政监察执法艇“北湖”号。

　　资格复审，是指在评标后、定标前，由采购人组织有关人员，对预中标人是否有能力按照其投标文件中提供的资格和条件有效地履行合同，而进行的更为细致的实地审查，是对资格后审的有效补充。其优点是避免投标人投机取巧、弄虚作假，使投标文件更为真实可靠，同时也增强了采购人对采购结果趋好的信心；缺点是增加了采购人由于资格复审而产生的工作量和费用支出。此方法适用新颖、重大和复杂的采购项目，在采购人和采购机构对潜在投标人均不太清楚和了解的情况下使用，不宜普遍适用。

　　缘 由  复杂大项目催生资格复审

　　采取何种措施可以有效杜绝投标人的虚假应标并提高投标文件的真实可信度？

　　2009年年初，江苏省镇江市委市政府为改善该市水上执法装备相对落后的现状，决定投资建造一艘装备及性能都比较先进的新型水政监察执法艇。镇江市政府明确要求由镇江市政府采购中心完成该项目的采购。该项目采购任务非常艰巨，查遍当时政府采购领域，也没找到可以借鉴的案例。由于没有类似项目的采购经验，采购人镇江市水利局对采购中心能否成功完成该项目的采购充满担忧。

　　采购人对采购效果疑问多

　　采购人代表提出了一连串疑问：

　　首先，这个项目的采购结果将决定谁来承建这艘性能卓越的监察执法艇，所以建造单位的好坏亦将直接影响产品的质量，因此采购中心能否保证一次性按时、保质地完成市里下达的采购任务？

　　其次，《政府采购法》第五条规定，"任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。"采购中心如面向全国发布招标信息，预示着潜在供应商可能遍布全国各地，那么采购中心如何在短时间内从良莠不齐的潜在供应商中好中选优、挑出最合适的供应商？

　　最后，政府采购的评标依据来源于投标文件，而采购人前期考察的时间有限、对象有限，实际参与竞标的潜在供应商又不可预估，那么采购中心采取何种措施可以有效杜绝投标人的虚假应标并提高投标文件的真实可信？

　　采购人认为：如果一个其从未接触（前期考察）和了解的供应商中标，虽然其投标文件经评选最优，但是不代表该投标人真能完成该艇的建造任务。如果在项目实施过程中，采购人再发现该中标人弄虚作假，实际上并没有能力很好地完成监察艇的建造，纵使可动用合同条款中规定的经济惩罚措施，但不可避免地会影响项目预定周期，进而影响全市水政执法的整体进程。

　　常规前期考察难以满足需要

　　在政府采购的相关法律法规中，对项目的前期考察没有明文规定，但对于重大而又复杂的项目，采购人常常都会在采购前对有关供应商进行实地考察。通过实地考察，能够比较直观地了解供应商的资质条件、生产规模、管理水平和技术力量，等等，从而预估供应商所提供产品质量的优劣。

　　但是，采购人组织的前期考察，常常是凭借自己对采购项目部分供应商的了解，或者是一些提前知晓采购项目的供应商的毛遂自荐，是有选择的考察。一般情况下，采购人的前期考察不可能穷尽全国范围内所有潜在的供应商。

　　政府采购信息是面向全国公开发布，发布时间亦有严格的要求，在符合规定的报名时间内，常有采购人未考察或了解但符合招标资格要求的供应商前来报名竞标，无论这些潜在供应商孰优孰劣，采购人或采购代理机构均无权拒绝。

　　不可否认，如果采购人前期考察比较满意的投标人中标，采购人对项目实施有很大的信心；而一旦是采购人从未接触、甚至从未听说过的供应商中标，采购人对项目的具体实施将不可避免地产生极大的担忧。

　　采购中心曾考虑，在市水政监察执法艇采购项目中，利用前期考察来打消采购人的顾虑。将考察时间设在招标公告发布、且投标人报名截止后，对所有报名的供应商进行实地考察。但这一时间段组织实地考察，存在的问题和弊端都不少：

　　一是在此期间进行项目前期考察没有查阅到相应的法律法规上的支持；二是如果报名供应商较多且散布全国各地，采购人的考察费用将很高；三是即使采购人能够支付考察费用，面对散布在全国各地的供应商，采购人很难有足够的时间和技术力量在开标前完成所有报名供应商的实地考察；四是实地考察势必会影响采购人的主观倾向和客观判断；五是这样的前期考察必将是一对一进行，容易滋生出腐败现象。

　　结合实际 资格复审应运而生

　　问题如何解决？镇江采购中心一边就采购人所担心的问题积极与其保持沟通，一边查阅、分析政府采购的有关规定及其他领域船舶采购活动的资料。采购人表示前期了解的供应商不多，同时表态不排斥其他更优秀的潜在供应商参与竞标。但是担心由投标文件制作精良，实际情况却差强人意的潜在供应商中标，这样将为项目后期建造与使用带来隐患，希望采购中心想办法解决这个问题。

　　综合各招、投标领域对资格审查的各种方式，镇江采购中心最终提出在该项目采购程序中增加一个资格复审环节，即由采购人在评标后、定标前对预中标人进行资格和能力的复审。该建议立即打消了采购人的种种顾虑，得到采购人的积极支持。

　　于是，水政监察执法艇招标文件中出现了这样的明确规定：

　　"采购人保留在结果公示期内，综合考察预中标人（经评标委员会评审排名第一的投标人）是否有能力令人满意地履行合同的权利，包括对预中标人在投标文件中提供的资格证明文件、实施能力等进行核实或现场考察。如果考察通过，招标人将把合同授予该投标人；如果考察没有通过（采购人必须出具合法合理的书面审查依据），招标人将拒绝把合同授予该投标人，并对排名第二的投标人能否令人满意地履行合同作类似的考察或重新招标。"

　　依 据   增设资格复审环节符合法律规定

　　小型或技术简单的采购项目，采购人可以放弃审查权；但新颖、重大且复杂的采购项目，出于谨慎原则，采购人可以使用资格审查权。

　　澄清资格审查的认识误区

　　在财政部第18号令里，明确规定了种种属于项目评标委员会的权利和义务，包括第五十四条："评标应当遵循下列工作程序：投标文件初审。初审分为资格性检查和符合性检查。1. 资格性检查。依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中的资格证明、投标保证金等进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格。2. 符合性检查。依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。"

　　从上述的条款中，似乎对供应商的资格审查权利完全在项目评标委员会的手中。对此采购人再三表示出疑虑：仅仅凭开、评标现场的短暂评审，评标委员会能否有效察觉或辨别出投标人是否虚假或夸大了投标响应。

　　在此种情况下，镇江采购中心工作人员再次查阅财政部第18号令的有关规定，发现其中的有关评审条款，多次出现一个很明确的名词，即："投标文件"。"投标文件"这个名词的反复出现，令其豁然开朗：我们误解多年的"投标人的资格性及符合性审查权利均属于项目评标委员会"，其实应是"投标文件里所描述的投标人资格性及符合性审查权利属于项目评标委员会"，也就是说，仅仅是评标阶段的评审权在评标委员会的手中。

　　一切评标以投标文件所述为依据，毕竟是纸上谈兵，这里面一直隐含着一个致命的缺陷，即：评标委员会对投标人的初审与详审来源于投标人提供的投标文件，虽然伴随投标文件可要求投标人携带部分原件资料备查，但生产设备、生产能力等难以体现，而仅凭一纸投标文件确实有可能存在虚假承诺和造假。

　　采购人有供应商资格审查权

　　如果投标人在投标文件中造假或夸大自身真实资格，在短暂的评标期间，评标委员会能否有足够的时间和精力全部辨别出真伪？对此显然没有一个评委敢给出肯定的回答。正是这样，采购人的疑虑确实有一定道理，集采机构理应帮其解决。

　　再来查考《政府采购法》第二十三条的规定："采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。"其中的"可以"两字，毋庸置疑就是说采购人是拥有对供应商的资格审查权的。对于小型或技术简单的采购项目，采购人自觉不需要审查时完全可以放弃，但对于新颖、重大且复杂的采购项目，出于谨慎原则，采购人可以运用资格审查权。

　　在实际政府采购活动中，正是因为《政府采购法》及其他相关法律法规中，没有明确采购人对供应商行使审查权的具体时间和具体形式，而导致了原本属于采购人的这项审查权得不到有效行使。

　　现在需要解决的问题是：采购人对供应商的资格审查应以何种方式又在何时进行比较恰当？

　　资格复审是资格审查的种类之一

　　在政府采购领域里，对供应商的资格审查一般有两种形式，即资格预审和资格后审。

　　资格预审是指采用邀请招标方式采购时，招标人通过发布招标资格预审公告，向不特定的潜在投标人发出投标邀请，并组织招标资格审查委员会，按照招标资格预审公告和资格预审文件确定的资格预审条件、标准和方法对投标申请人进行评审。确定合格的投标人后，随机抽取其中三家（或以上）邀请其参加投标。其优点是可以降低社会成本、减少评标阶段的工作量、缩短评标时间；缺点是延长了招、投标过程，增加了招、投标双方资格预审的费用、支出。

　　资格后审是指采用公开招标方式采购时，评标委员会在开标后的初步评审阶段，根据招标文件规定的投标资格条件对投标人进行的评审，投标资格评审合格的投标文件才能进入详细评审。其优点是缩短了招、投标过程，避免了招、投标双方资格预审的工作环节和费用支出，有利于扩大和增强投标的竞争性；缺点是在投标人过多时，会增加社会成本和评标工作量。

　　上述两种资格审查方式，由于邀请招标本身这种采购方式在政府采购工作中很少使用，故资格预审亦使用较少。而作为政府采购的主要采购方式--公开招标，通常采用资格后审的方式。在实际工作中，由于资格后审的对象建立在投标人提供的投标文件上，这的确给某些心存侥幸、弄虚作假的投标人提供了可乘之机。

　　镇江市水政监察执法艇项目的采购，是镇江采购中心第一个船舶类采购项目，而且也是一个重大且技术复杂的项目，各方的关注都比较强。面对这样的新项目，该中心的操作越加谨慎，并最终酝酿出一个新的资格审查方式，即"资格复审"。

　　根据《政府采购法》第二十三条"采购人可以要求参加政府采购的供应商提供……并根据本法……对供应商的资格进行审查"的规定，该中心在新设的资格复审环节中，把对预中标人的资格复审权交给了采购人。

　　至此，在镇江市水政监察执法艇采购项目上，诞生并运用了第三种资格审查方式--资格复审。资格复审的运用，改变了以往不管什么项目，都仅凭一纸投标文件"定终身"的传统定标模式。在某些新颖、重大和复杂的项目上，完全可以利用资格复审这个环节，在定标前变被动为主动，有效地提前防止或纠正某些因虚假材料而导致的误评误判。

　　资格复审环节设在评标后、定标前

　　资格复审的时间定为评标后、定标前的依据如下：

　　一是财政部第18号令第五十九条，"采购代理机构应当在评标结束后五个工作日内将评标报告送采购人。采购人应当在收到评标报告后五个工作日内，按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商……"

　　二是第六十条规定的"中标供应商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采购合同的，采购人可以与排位在中标供应商之后第一位的中标候选供应商签订政府采购合同，以此类推。"

　　根据第五十九条可以推定，采购人最迟定标时间是评标结束后十个工作日。把资格复审的时间定在与评标结果公示期同步，其原因是：结果公示期根据有关规定为七个工作日，低于采购人最长定标时间；常规项目的中标人均是一名供应商，采购人在结果公示期内完全有足够的时间完成对他的资格复审；与结果公示期同步，无须延长整个招标采购期间，可以满足采购人对采购时效的要求。

　　同时，上述两个条款也是启用"资格复审"这个程序的有力依据之一：第五十九条给了采购人五个工作日定标时间，如果采购人真的只需简单地按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序来确定中标供应商，那么采购人还需要五个工作日来定标吗？或许半天就足够完成对评标报告的浏览并拍板定标。

　　根据《政府采购法》中的第二十三条，再结合财政部第18号令中第五十九条和第六十条的相关规定，如果排名第一的投标人被采购人在定标前被发现弄虚作假，只要采购人提供的证据真实合法有效，采购人应可依据事实，将其视为因自身原因不能履行政府采购合同，并采取下一步行动。

　　成 效   资格复审获效率、效益双丰收

　　虽然水政监察执法艇项目在采购过程中所做的沟通、调查、研究等工作很多，但采购过程干净利落，毫不拖沓且成效喜人。

　　2009年4月6日，镇江市水政监察支队水政监察执法艇采购项目举行开、评标会议，根据当天的评标结果，综合得分排名第一的是常州交运集团有限公司。该投标人恰恰是采购人前期从未接触和了解的供应商。

　　于是，采购人在评标结果公示期内启动了资格复审这个环节，自行组建考察组对该预中标人进行了细致、全面的实地考察。根据项目招标文件及预中标人的投标文件，采购人对常州交运集团有限公司的资格实地审查结果是符合投标人资格及项目特定要求，其实力、规模、成功案例等也正如投标文件中所描述。结果公示期结束后，采购人正式与其签订了监察执法艇建造合同。

　　至此，虽然水政监察执法艇项目在采购过程中所做的沟通、调查、研究等工作很多，但采购过程干净利落，毫不拖沓。整个采购周期安排合理紧凑，不仅为采购人节约了资金（项目预算440万元，中标价398.6万元），而且为采购人挑选出了优秀的船舶建造商。同时，该项目的采购过程和结果均得到了各方好评。

　　至今，该艇已正式投入运行两年，所有合同款项也于2012年5月10日支付完毕。这艘由镇江采购中心负责采购的性能超群、装备精良的水政监察执法艇，有效解决了镇江市水政执法中掣肘的因素，尤其是切实解决了该市在打击长江非法采砂活动中对非法采砂船只"羁押难、运送难"的问题，提高了该市水行政执法装备水平和执法能力。

　　此后，镇江采购中心还运用资格复审环节进行了城市道路卫生作业等多个复杂项目的采购活动，都取得了良好成效。

　　限 制   资格复审不宜大规模运用

　　资格复审不宜在全部或大面积的政府采购项目上使用，在普通项目上没有必要增加这一环节。

　　依托上述项目的采购，镇江采购中心在合理听取采购人对项目的要求和期待的同时，积极创新政府采购工作思路，以合法和规范为操作核心，改进工作中固有的模式，积极谋划新措施、新方法，使得合法、规范与创新在政府采购工作中相辅相成。在已使用资格复审环节的所有项目上，不仅增强了采购人对采购结果的信心，而且基本杜绝了竞标供应商的虚假应标，真正将规范、科学、细致做到实处。

　　当然，运用资格复审是有一定适用范围的。资格复审不应该在全部或大面积的政府采购项目上使用。在普通项目上没有必要增加这一环节，如购买一台电脑等，还要提出去生产厂家去审查，就多此一举了。同时，在使用这个环节时也应注意，在资格复审环节，采购人不得以任何与履行合同的资格和能力无关的理由拒绝与中标人签订合同。

　　应该说，镇江采购中心提出并试运用资格复审这个环节，更多的用意是督促投标人以谨慎的态度制作投标文件，保证其具有履行项目的资格和能力，并将其资格和能力在投标文件中真实体现出来，而不要因造假而自毁信誉，将自己列入不诚信的供应商之列。同时，这一环节的启用也确实给采购人在采购前吃下一颗"定心丸"，有利于后续工作的推进。

　　值得注意的是，镇江采购中心提出并使用资格复审这个环节主要依据的法律法规是《政府采购法》和财政部第18号令，并不是离开法律随意创新。政府采购中任何一个新方法、新举措的提出并实施，一定要寻求适用的法律法规的支持，从而确保政府采购全过程有法可依，让政府采购活动在合法有序的环境下进行。