政府购买服务屡遭粥多僧少怎么办
■ 聚焦政府购买服务·粥多僧少怎么办
政府购买服务屡遭粥多僧少尴尬
嘉 宾
傅光明 湖北省财政厅副巡视员
黄钢平 广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处处长
屠新泉 对外经济贸易大学国际招投标与政府采购研究中心主任、教授
李 鹏 大连理工大学公共管理与法学学院副教授
主持人
张斌伟 政府采购信息报记者
2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求加大政府购买服务力度。一年来，各地推进政府购买公共服务的步伐不断加快，落地政策相继出台。但与之形成鲜明对比的是，社会力量的承接能力还有待提高，一些地方在推进政府购买服务的过程中不时遭遇“粥多僧少”的尴尬。<<<如何推进政府购买服务应采尽采
据《四川日报》报道，四川省今年首批试点6个政府购买服务项目，其中之一是人工影响天气服务，省级和地方加起来的支出规模约6000万元。更大的蛋糕还在后面，已经编制完成的《全国人工影响天气发展规划（2013—2020）》显示，西南地区人工影响天气项目有望获得20亿元的资金支持。蛋糕诱人，有人承接吗？遗憾的是，四川全省尚无一家企业可提供人工影响天气服务。
无独有偶，河南省推进政府购买社会工作服务也出现“粥多僧少”问题。2013年10月，河南省财政厅、民政厅联合印发《河南省政府购买社会工作服务实施办法》，要求加快推进政府购买社会工作服务，原则上通过公开招标方式实施。
据媒体报道，河南省今年首次推行政府购买社会工作服务，包括14个项目，涉及8类社会工作服务岗位。然而，该省有关部门在前期的摸排中发现：目前该省社工机构太少，按照“1个项目至少需要有3家社工机构竞标”的要求，即使所有社工机构都报名参加，也无法满足招投标条件。
一方面，是政府购买社工服务遭遇难题；另一方面，众多社工组织又“嗷嗷待哺”，缺乏经费，难以为继……据统计，目前除了南阳、洛阳、开封、郑州各有1家正在注册外，河南全省已完成注册的社工机构仅为29家。<<<破尴尬解难题 推进购买服务
湖北省财政厅副巡视员 傅光明
当前在推进政府购买服务过程中偶尔遭遇“粥多僧少”尴尬，这只是暂时现象，说明承接政府购买服务的社会组织的专业化水平还不高。社会组织的发展壮大需要一个过程，不能操之过急。
广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处处长 黄钢平
过去长期“大包大揽”，缺少市场培育，现在要求“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，自然会出现公共服务“粥多僧少”现象。
对外经济贸易大学国际招投标与政府采购研究中心主任、教授 屠新泉
尽管理论上事业单位也可以参与其他部门或地区的政府采购活动，但长期形成的惰性使得其主动竞争的意愿不高，因此出现“粥多僧少”现象并不意外，解决这个问题需要一定的时间。
大连理工大学公共管理与法学学院副教授 李鹏
政府购买服务遭遇“粥多僧少”尴尬的原因有三点，一是公共服务市场环境不佳；二是社会组织发展不成熟；三是购买服务流程规范化和服务标准化程度不够。
推进购买服务不宜盲目求大
主持人：政府向社会力量购买服务，意在发挥市场机制作用，把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。请问各位嘉宾，推进政府购买服务的背景是什么？推进过程中应重点注意哪些问题？
傅光明：党的十八大强调要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届政府对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。
当前，社会公共服务短缺，政府提供的服务严重不足，效率和质量不高，浪费严重，是导致加快推进政府购买服务的重要原因。
推进政府购买服务应该注意的问题主要有两点：一是政府不能当“甩手掌柜”，向社会力量购买应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目；二是购买服务原则要坚持“三个有利于”，即有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提高服务质量和资金使用效益。
黄钢平：推广政府购买服务是新时期转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式的根本要求，是当前全面深化改革的一项重要举措。关键点在于正确处理政府与市场、政府与社会的关系，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。
各地在推进购买服务过程中主要暴露出三大问题：一是政府职能转变不到位；二是法规制度建设滞后；三是社会组织承接能力有限。
转变政府职能涉及利益格局调整，有的部门对推进购买服务存在“舍不得”、“不敢推”的思想，害怕出乱子，甚至存在抵触情绪；有的借事业单位分类改革尚未完全推开，该向社会购买的服务仍然交给所属事业单位；有的部门更多的是想通过购买服务新增资金，扩大支出领域；有的部门想通过购买服务规范支出行为，但又觉得程序复杂，担心增加不必要的麻烦，出现畏难情绪和观望现象。
尽管《政府采购法》及有关规章制度涉及一些服务采购要求，但长期以来却没有制度对服务采购的内容、范围及程度等进行细化，虽然现行制度也提出了完善服务项目政府采购工作的总体思路，但对公共服务项目需求标准、质量要求、合同条款、绩效评价、监督机制等缺乏顶层设计，在一定程度上影响工作推进。
当前，社会组织等市场主体整体发展水平不高，多数规模较小、种类不全，承接服务和筹集社会资源的能力不强。部分社会组织行政化色彩比较浓，社会影响力、独立运行能力不足，同时受资金、人员、管理水平以及事业单位分类改革推进缓慢等因素影响，并不能完全顺利承接政府购买服务项目，许多公共服务还是会委托给下属二层机构或事业单位，没有形成市场竞争。
屠新泉：购买服务是政府转变职能、提高效率的重要举措。首先，本届政府的一个关键思路是明确政府边界，发挥市场和社会功能。政府并非包揽一切、越大越好，而是要专注于市场和社会无法解决或者难以承担的事务，为市场和社会的健康运行打好制度基础。因此，剥离目前政府职能中一些原本可以由市场和社会来执行的职能，转而由政府向市场或社会组织购买服务来履行这些职能，就成为政府职能转变的必要步骤。
其次，政府购买服务类似于企业服务外包，将一些非核心业务外包给更专业的市场或社会组织，既可以获取更有效率、更好质量的服务，又能够减轻政府压力，缩减政府规模，把更多资源用在政府应当承担的职能上。
政府购买服务无疑是当前政府职能转变以及深化政府采购制度改革的有力措施，但也不可一哄而起、盲目求大。关键原因在于政府长期以来求大求全，涵盖各项职能，对市场和社会的发展形成“挤出效应”，使得市场和社会组织的发育、发展不健全，难以承担政府想要转移出来的一些职能。
因此，必须对政府想要采购的服务进行区别对待，要研究市场和社会的供给能力和供给质量，切忌为采购而采购，应以实现其服务职能为根本。此外，政府采购服务过程中必须注重对服务质量的监控，企业都以盈利为目的，缺乏必要的监管很可能导致公共服务质量下降，进而引发社会公众不满。
李鹏：党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过合同、委托购买等方式向社会力量购买服务，这是提高国家治理能力和转变政府职能的一项重要改革。
实际操作中的重点和难点在于能否改善公共服务市场环境、扶持社会组织发展，以及政府购买服务的采购流程规范化和服务标准化。
各地探索：
三大原因引发粥多僧少现象
主持人：国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定，承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。按照常理，蛋糕很大，参加竞争的社会组织或社会力量应该很多，但实际情况却是在一些购买服务领域“粥多僧少”，请问具体原因有哪些？
傅光明：当前在推进政府购买服务过程中偶尔遭遇“粥多僧少”尴尬，这只是暂时现象，说明承接政府购买服务的社会组织的专业化水平还不高。
政府提供公共服务的市场以前未完全放开，社会组织没有做好准备是可以理解的。社会组织的发展壮大需要一个过程，不能操之过急。随着市场经济的发展和社会组织自身的壮大，这个问题很快会得到有效解决。同时，推进政府购买服务也要充分考虑社会组织的承受能力和水平，先易后难、循序渐进地把由政府提供的公共服务推向市场会比较稳妥。
黄钢平：长期以来，我国公共服务主要依靠政府设立机构、养人办事直接提供，出现越位、缺位并存现象，一些原本可以由市场提供的公共服务，政府却直接提供了，政府该管的一些事没管好，不该管、管不了、管不好的事又不愿放手，结果是服务效率低下、质量不高，机构臃肿、人员膨胀，财政负担沉重。
随着改革开放的不断深化，我国公共服务体系和制度建设逐步推进，初步形成政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。但由于政府长期“大包大揽”，缺少市场培育，使公共服务的市场供给能力和水平与人民群众日益增长的公共服务需求相比，差距越来越大，一旦要求“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，自然会出现公共服务“粥多僧少”现象。
屠新泉：一方面，政府购买服务是一个新生事物，让市场和社会完全接受需要一些时间，做好宣传和解释工作很有必要。更重要的是，政府购买服务试点工作中一定要树立好的标杆，要做到公开透明、公平公正，选择购买市场竞争比较充分、供给能力较强的服务。
另一方面，我国公共服务长期由政府部门或者事业单位垄断，有较高的进入门槛，其他市场和社会组织参与度低，组织数量和成熟度不高。尽管理论上事业单位也可以参与其他部门或地区的政府采购活动，但长期形成的惰性使得其主动竞争的意愿不高。因此，出现这种“粥多僧少”的情况并不意外，解决这个问题需要一定的时间。
李鹏：政府购买服务遭遇“粥多僧少”尴尬的主要原因有三点，一是公共服务市场环境不佳；二是社会组织发展不成熟；三是购买服务流程规范化和服务标准化程度不够。
从健全公共服务市场环境的角度看，利用社会力量实现公共服务的多元化供给，要求公共服务生产和供给过程中涉及的所有部门，如财政、民政、工商、安全生产、质检监察、税务等，共同调试和相互配合，保障社会组织健康孕育和良性成长。
政府购买公共服务仍处于实践探索阶段，政府采购领域的专家学者已经提出法律文本不匹配、招投标过程不适用、采购过程不规范等问题。例如，不仅国家层面的公共服务集中采购目录尚未建立，而且公共服务采购的法律适用问题仍待进一步明确；公共服务提供者的资质评估、技术标准、民事责任能力等也未能明确规范。相关问题会对社会组织健康发展造成不确定性影响，更主要的是对公共服务采购过程和服务提供过程产生不确定影响，并将间接制约公共服务质量及用户满意度。
政策扶持 吸引更多力量参与
主持人：财政部党组成员、副部长刘昆今年2月在《人民日报》发表的《贯彻落实三中全会精神 大力推广政府购买服务》中提到，要坚持政府购买和培育扶持并重，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作，引导社会组织健康有序发展。统筹利用现有公共服务设施，以适当方式为社会组织开展服务创造必要条件，大力支持社会组织开展社会服务活动。请问各位嘉宾，政府有关部门和各购买主体应该如何扶持社会组织、社会力量发展，顺利推进政府购买服务工作？
黄钢平：一是要加快政府职能转变。转变政府职能，精简机构，实现政事、政社分开；减少行政审批事项、下放审批权限、简化流程，增强服务意识，提高行政效率和服务水平，这些都是推进政府购买服务工作的基础。
二是要完善机制，规范政府购买服务行为。近一年来，国务院办公厅和财政部相继出台多项制度，对各地推进政府购买服务工作起到了非常大的促进作用。但在实际操作过程中发现，公共服务采购目录、需求标准、采购方式及变更审核程序、合同文本、履约验收、绩效评价、结果应用、监督机制等还需进一步完善。
三是培育市场，扩大政府购买服务的社会力量。我国政府购买服务工作起步相对比较晚，公共服务的供给数量和质量都比较低。各地要坚持政府购买服务和培育扶持社会力量并重，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作抓紧抓好。
例如，通过降低或取消准入门槛，吸引更多社会力量投身公共服务领域；通过税收优惠政策和金融扶持政策，给予提供公共服务的社会组织和社会力量税收减免和融资便利条件，促进其发展壮大；通过财政补贴政策，为提供公共服务的组织和企业免费培训员工，帮助其提高服务质量和水平。
屠新泉：在开展政府购买服务工作初期，确实需要政府有关部门和各购买主体对社会组织、社会力量给予一定力度的扶持，具体可以从两个方面努力。
一是要提高其自身的透明度，特别是其意欲购买的公共服务本身所涉及的相关政策和信息，包括其原有的提供方式、成本、效益、标准等，使社会组织、社会力量做到心中有数。
二是在采购以及合同执行过程中，购买主体应当主动与承接主体开展合作，不能当"甩手掌柜"，要提供尽可能多的技术支持，使其尽快、更好地理解公共服务的运作方式，并保持与以往做法的连贯性和一致性。
李鹏：政府向社会组织购买公共服务的前提是要有足够数量和一定能力的服务提供者，而且这些服务要均等化地分布在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域。
现有公共服务提供者主要通过脱离政府机构和盈利企业转型两种方式产生，孕育和培养周期较长。受到各地发展差异的限制，传统官办社会组织大多公共服务的效益性不强，市场竞争中的企业又有公共性不足等问题，而单纯依靠官办社会组织和企业转型来实现公共服务供给模式多元化显然不够，这就需要通过营造良好的公共服务市场环境，孕育越来越多的社会力量来补充和完善公共服务供给模式。
着眼于满足日益增长的基本公共服务需求，一是当服务领域中存在足够数量的社会组织时，政府购买公共服务应着眼强化公益性，对社会组织之间或多重委托代理关系要形成明确的公共服务目标、行业服务标准和项目评估指标；二是如果连社会组织数量都不满足，那么地方政府要以扶持社会组织发展为重心，积极促进跨地域或跨领域的社会力量合作，形式包括社会组织联盟、技术联盟、服务联盟等。
保护特定企业不能降标准
主持人：政府购买服务出现"粥多僧少"尴尬，与具体的项目也有一定关系，有一些项目也可能会竞争激烈。例如刚刚修改的《政府采购法》取消了代理机构资格认定，会使大量的代理机构进入政府采购市场，可能导致购买招标代理服务项目竞争激烈，起点低、实力弱的代理机构或许难以生存。这里面涉及促进社会组织、社会力量均衡发展的问题，请问实践中该如何把握。
傅光明：取消政府采购代理机构资格认定后，必然会有更多的代理机构涌入政府采购市场，这是好事而不是坏事，将促进采购成本进一步降低，提高采购效率。当然，相关各方也要采取一些措施对市场进行正确引导。
第一，要为集中采购机构和社会代理机构共同发展创造更大的空间，例如将更多的项目纳入政府采购范围，让大家靠实力说话。
第二，财政部门要将集中采购与分散采购项目放在同等重要的位置，既强调集中采购的主力军作用，又突出分散采购的必要补充作用，实现二者协同发展。
黄钢平：取消代理机构资格认定后，大量的代理机构可能会进入政府采购市场。届时，有些服务项目例如购买招标代理服务可能会竞争激烈，这是好事。
为了确保政府采购各项政策的贯彻落实，实现采购结果"物有所值"，各级财政部门应当加强对政府采购代理机构的监管，特别是要建立监督检查评价体系及诚信体系，加大监督检查及责任追究力度。同时，加快建立政府采购行业协会，通过行业协会规范代理机构行为，起到有效的约束作用，实现行业自律，促进行业健康发展。
屠新泉：实现有效竞争对政府这个采购方来说是好事，应当予以鼓励，无需直接干预。政府要做的是设定合理、清晰、透明的采购标准，以此淘汰达不到其需要的供应商。监管部门要做的是制定公平、合理的行业标准，规范行业运行，阻止达不到标准的企业进入市场。
起点低、实力弱的代理机构或许在市场竞争中难以生存，政府对此无需过分担心，更不应为保护某些特定的行业或企业而降低标准。
李鹏：刚刚修改的《政府采购法》取消了代理机构资格认定，这有利于公共服务供给模式实现多元化发展，但也会在短期形成一定的影响，主要是招标代理机构激增，会对起点低、实力弱的代理机构形成冲击，招标代理服务项目甚至会达到近乎惨烈的竞争程度，而且公共服务供给模式未必呈现多元化发展，服务质量也未必会相应提升。
但从中长期目标看，这对于购买招标代理服务项目和起点低、实力弱的代理机构而言都是一个重要的发展机遇。在招标代理服务项目执行过程中，成熟的代理机构可以实现服务生产过程和服务提供过程相互分离，既会降低自身运行成本，还能大幅度提升政府购买公共服务效率。
这对起点低、实力弱的代理机构是一次发展机遇，原因是其可以运用信息通信技术探索新型的公私伙伴合作关系，运用互联网思维重新组织公共服务生产过程，更加智慧地形成提供者和用户之间的匹配关系，创新性地建立以社会组织为中心、以技术为中心、以服务为中心、以用户为中心的合作关系，不断发展壮大自己。
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