●韩孟玉
背景 《行政许可法》实施前，河北省行政审批制度改革工作领导小组及其办公室以冀审改发［2004］1号文件形式公告了第六批279项取消行政审批的项目，其中第八条第二项将财政部门对政府采购代理机构的资格认定予以取消。
理由是：资格认定属于行政许可，但《政府采购法》没有明确规定对政府采购代理机构的资格认定应由财政部门负责，第十九条的相关规定也只是称“有关部门”，而非“财政部门”。
这不仅使社会中介机构承揽政府采购业务成了非法行为，更使财政部门对社会中介机构的监管行为失去了法律依据。
对社会中介机构的资格认定财政部门不能负责，该由谁负责？现在哪个部门在负责？抑或是在《政府采购法》和《行政许可法》共同规范的领域，这一问题成了法律真空？
 
财政部门的重任
《政府采购法》第十九条规定：“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。”第七十一条规定了属于违规行为应予以处分的情形，第三种情形是“委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务的”。可以看出，《政府采购法》规定社会中介机构承揽政府采购代理业务前,必须获得国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定的政府采购业务代理资格。
《政府采购法》实施后，各省财政部门依法相继制定了《政府采购业务代理机构资格认定管理办法》，如河北省的《管理办法》规定：社会招标机构在承揽政府采购代理业务前必须获得省级财政部门认定的政府采购代理资格；对社会招标机构的申报条件、认定程序、认定期限、违规处罚等做了具体规定；招标过程接受同级财政部门的监督。
实践证明，政府采购制度推行以来,省级（及以上）财政部门对政府采购代理机构的资格认定，对扩大政府采购规模、政府采购实行规范管理，起到了积极作用。
遭遇《行政许可法》
《行政许可法》实施之际，各省行政审批制度改革工作领导小组及其办公室按照《行政许可法》，依法对各部门设立的行政许可事项逐一进行清理。省级（及以上）财政部门对政府采购代理机构资格的认定属于行政许可范围，在河北省被列入了清理之列。河北省行政审批制度改革工作领导小组及其办公室认为：《政府采购法》第十九条规定，政府采购代理机构代理政府采购业务前，须获得国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格，关键是这条规定并没有明确由财政部和省级人民政府财政部门负责认定。因此，违反了《行政许可法》的有关规定，应列入清理之列。经过清理，河北省行政审批制度改革工作领导小组及其办公室在今年7月1日前发布公告，将该省财政部门制定的《政府采购业务代理机构管理暂行办法》予以取消。
派生的问题
《政府采购法》陷入尴尬  实际情况是，纳入部门集中采购的项目，采购人基本上都委托社会中介机构代理采购。在财政部门对社会中介机构的资格认定权被《行政许可法》取消，而法律、行政法规、国务院有关决定、省级人民政府规章（只有一年的期限）、地方性法规还没有明确对《政府采购法》第十九条做出补充规定之前，《政府采购法》陷入了缺陷境地。
招标行为成了非法  《政府采购法》第十九条相关规定的不明确，财政部门对社会中介机构的资格认定被认为有悖《行政许可法》，而“国务院有关部门或者省级人民政府有关部门”又没有开展相应的资格认定工作，社会中介机构资格无“人”认定，使其承揽政府采购业务的招标行为被人为地列入了非法范围。没有了资格认定，采购人委托“没有被认定资格”的采购业务代理机构办理采购事务的行为，依照《政府采购法》第七十一条规定，也列入了非法范围。
监管失去了法律依据  河北省财政部门在没有被取消认定政府采购代理机构资格之前，相当一部分社会中介机构在承揽政府采购过程中不接受财政部门的监督、管理，如招标文件备案、在财政监管部门认可的相关媒体发布招标、预中标、中标公告、招标总结备案等。
这次将财政部门对政府采购代理机构资格认定取消后，顺应了这些社会中介机构的要求，财政部门对招投标过程进行监督、管理，失去了法律依据，一旦发生争议，财政部门将成为被告，发展下去，扩大政府采购规模、政府采购实行规范管理将成为一句空话。
走出认识误区
对政府采购代理机构的资格认定确实存在许多认识误区，需要从理论上尽快得到解决：
误区一：认为只要获得基本建设招标资质，便可承揽政府采购货物和服务项目的招标。
在政府采购活动中，以下四种情况需由采购人委托政府采购代理机构代理采购。一是纳入政府采购范围的基本建设工程；二是纳入政府采购范围

的基本建设工程中的货物；三是纳入商务部《进口机电产品目录》的进口机电产品；四是纳入集中采购目录以内或者政府采购限额标准以上的货物和服务项目。可以看出，政府采购项目分类不同，所采用的评标标准和方法也不同。只获得基本建设招标代理资格的，并不代表其熟练掌握其余三类采购项目的技能和规则。因此，获得一类招标资质就可包打天下是行不通的。
误区二：认为财政部门负责的资格认定，属于重复认定。
在未实行政府采购制度前，一些部门已开展行业招标代理机构的认定工作，如果财政部门再进行认定，便是重复认定，还增加了招标代理机构的负担。究竟是否属于重复认定，《行政许可法》第二十六条做了明确回答：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”解决这一问题，应根据《行政许可法》依法进行，而不是简单地将其归于重复认定。
误区三：认为资格认定应由财政以外部门负责，相应的监督、管理也应由认定资格的部门负责。
持这种认识的人把财政部门履行监管职责，看作是与有关部门争职责。《政府采购法》第十三条对财政部门的职责做了明确规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”在国家没有做出其他相关规定之前，上述认识是无法律依据的。
应对措施
实施细则尽快出台  国家法律、行政法规、国务院应尽快对《政府采购法》第十九条做出明确的规定。一是以国务院决定形式明确规定并授权财政部或者省级人民政府财政部门负责政府采购代理机构资格的认定。二是在《政府采购法实施条例》中做出明确规定。财政部及省级人民政府财政部门认定政府采购代理机构资格管理办法，由财政部另行制定。
相应调整，解决矛盾  财政部门应按照《行政许可法》和《政府采购法》的要求，制定《政府采购代理机构资格认定管理办法》，对《政府采购法》未出台前的相关规定进行相应调整。在《政府采购代理机构资格认定管理办法》中，明确认定政府采购代理机构的权限、范围、条件和程序，并遵循公开、公平、公正、便民原则。
责权分明，各行其责  财政部负责全国政府采购代理机构资格认定的管理，省级人民政府财政部门负责本行政区域内的政府采购代理机构资格认定的管理。国务院其他有关部门和省级人民政府其他有关部门在法律、法规规定的职责范围内，负责某领域招标代理机构的资格认定工作。
执法必严，强化监督  获得资格认定的招标代理机构，在承揽政府采购活动前，依法到国务院财政部门或省级人民政府财政部门登记备案。从事政府采购代理业务的机构，必须依法取得国务院财政部门或者省级人民政府财政部门的资格认定并已登记备案